1. Compromiso

El compromiso político y de los directivos de alto nivel para mejorar la integridad pública y reducir la corrupción garantiza que el sistema de integridad pública se integre de manera amplia en el marco de gobernanza y administración públicas. En particular, permite que las instituciones con responsabilidad central en la implementación de los elementos del sistema de integridad cuenten con el personal y el equipo adecuados, de modo que la agenda de integridad sea sostenible (Brinkerhoff, 2000[1]). Además, el compromiso de los altos directivos políticos y administrativos aumenta la coherencia y la exhaustividad de los sistemas de integridad pública. Este compromiso se demuestra cuando los altos directivos incorporan las reformas de integridad en sus agendas de gobierno , y las mismas se basan en un análisis en profundidad que reconoce la complejidad de los problemas de integridad, en lugar de promover soluciones de alta visibilidad, pero cortoplacistas (Brinkerhoff, 2000[1]).

En consecuencia, la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública establece que los adherentes deben «demostrar su compromiso en los más altos niveles políticos y de gestión dentro del sector público y reforzar la integridad pública, reduciendo la corrupción, concretamente:

  1. a. garantizando que el sistema de integridad del sector público defina, apoye, controle y aplique la integridad pública, y que se integre en el marco general de gobernanza y de la administración pública;

  2. b. garantizando la implementación de los marcos legislativos e institucionales apropiados que permitan que las organizaciones del sector público asuman la responsabilidad de la gestión efectiva de la integridad de sus actividades, así como la de los funcionarios públicos que lleven a cabo tales actividades;

  3. c. estableciendo expectativas claras para los más altos niveles políticos y de gestión, que contribuyan al buen funcionamiento del sistema de integridad pública a través de un comportamiento personal ejemplar y demostrando un alto nivel de decoro en el desempeño de sus funciones oficiales» (OCDE, 2017[2]).

El compromiso se demuestra cuando las reformas en materia de integridad son congruentes y se sustentan en marcos legislativos e institucionales necesarios que especifican claramente las responsabilidades. Este principio aboga por el compromiso, de los más altos niveles políticos y de gestión como prerrequisito con los siguientes elementos:

  • El sistema de integridad pública define, apoya, controla y hace cumplir la integridad pública y está integrado en marcos más amplios de gobernanza y administración públicas.

  • Los marcos legislativos e institucionales permiten a las organizaciones del sector público y a los funcionarios públicos asumir la responsabilidad de gestionar la integridad.

  • Se establecen expectativas claras para los más altos niveles políticos y de gestión y estas se demuestran cuando ejercen sus funciones diarias.

Un sistema de integridad pública, entendido en sentido amplio, consta de la legislación y de las instituciones establecidas para definir, apoyar, controlar y hacer cumplir la integridad pública. Establecer un sistema de integridad eficaz requiere en primer lugar de una definición clara. Precisamente, que los niveles políticos y de gestión más altos comprendan claramente los riesgos de integridad en el marco de la gestión y la gobernanza públicas (para obtener más información, véase el capítulo 10) es un prerrequisito para establecer una definición común de la integridad pública (véase el recuadro 1.1). El modo en que los líderes políticos y altos directivos entienden la integridad pública informa las diversas responsabilidades, estrategias y normas de integridad que constituyen el sistema (para obtener más información, véanse los capítulos 2, 3 y 4, respectivamente). A su vez, una definición común proporciona a todos los actores de un sistema de integridad claridad respecto al objetivo final de sus funciones y actividades, así como al estado del sistema de integridad deseado a futuro.

Una vez definida, la integridad pública requiere del compromiso a alto nivel para apoyarla, controlarla y hacerla efectiva. Los elementos básicos que apoyan la integridad pública tienen por objeto garantizar que los funcionarios públicos comprendan sus funciones y responsabilidades en materia de integridad y puedan confiar en los recursos financieros y humanos y en la orientación disponibles para mantener la integridad pública. Asimismo, también incluyen un enfoque estratégico de la integridad pública, normas de conducta estrictas, movilizar e involucrara la sociedad, liderazgo, meritocracia en el sector público, la creación de capacidades y concientización, así como culturas organizativas abiertas (para obtener más información, véanse los capítulos 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9, respectivamente). Los elementos básicos que controlan la integridad pública se centran en garantizar la rendición de cuentas eficaz del sistema mediante la gestión, la supervisión y el escrutinio de la elaboración, la implementación y la revisión de los compromisos. Esto incluye la gestión de riesgos, los controles internos y la supervisión interna y externa, así como la participación de partes interesadas externas (para obtener más información, véanse los capítulos 10, 12 y 13, respectivamente). Por último, los elementos básicos para hacer efectiva la integridad pública se centran en la detección, la investigación y la sanción de las violaciones a la integridad pública, e incluyen el régimen disciplinario, administrativo, civil y penal (para obtener más información, véase el capítulo 11).

Mejorar la integridad no es responsabilidad de una sola institución ni se centra únicamente en los elementos básicos (para obtener más información, véase el capítulo 2), sino que múltiples actores (como ser aquellos del sector, financiero, jurídico, de control interno, de gestión de los recursos humanos, de adquisiciones) tienen el rol de integrar a la integridad pública en el marco de la administración y gobernanza públicas. Aunque los mismos no tengan como función y objetivo apoyar, controlar o hacer cumplir la integridad pública de manera directa, sin ellos, el sistema no podría funcionar. Por tanto, para garantizar una implementación efectiva, los elementos básicos y complementarios del sistema de integridad se integran en el marco más amplio de la administración y la gobernanza públicas. Varios factores pueden apoyar esta integración, entre ellos:

  • Elaborar y aplicar un sistema equitativo de contratación, selección, examen y ascenso para los funcionarios públicos en todos los niveles y reforzar la apertura y la rendición de cuentas de los procesos (para obtener más información, véase el capítulo 7). Esto puede incluir mecanismos de evaluación específicos para los líderes y su integración en el sistema de gobernanza (OCDE, 2018[3]).

  • Adoptar un enfoque de la integridad pública basado en los riesgos, así como en las funciones y procedimientos de control interno, inspección y auditoría (para obtener más información, véase el capítulo 10).

  • Fortalecer la rendición de cuentas de las organizaciones y funcionarios públicos mediante funciones y procedimientos de supervisión externa, así como procedimientos para tramitar denuncias y acusaciones (para obtener más información, véase el capítulo 12).

  • Desarrollar capacidades, apoyar y capacitar a los funcionarios públicos de todos los niveles, en cuanto a expectativas de altos estándares de conducta y la implementación de estos estándares en todo el sector público y frente a interlocutores externos (para obtener más información, véanse los capítulos 4 y 8).

  • Crear entornos abiertos y seguros, en los que los más altos niveles políticos y de gestión garanticen la adopción de medidas para involucrar, empoderar a los empleados y alentarlos a que expresen sus ideas y preocupaciones sin temor a represalias, y que sean a la vez receptivos y creíbles a la hora de abordar estos insumos (para obtener más información, véase el capítulo 9).

Asegurar el compromiso con la integridad pública implica establecer con claridad la responsabilidad de todas las organizaciones públicas en la gestión de la integridad dentro de los marcos legislativos y/o institucionales. En el capítulo 2 se explican con más detalle las responsabilidades específicas que abarcan los elementos del sistema de integridad, incluida la asignación de responsabilidades claras y el establecimiento de mecanismos para garantizar la cooperación durante la implementación. Sin embargo, establecer el principio de que todas las organizaciones del sector público son responsables de la integridad antes de asignar responsabilidades puede ayudar a cultivar la propiedad y la aceptación.

Algunos gobiernos utilizan la legislación como vehículo principal para permitir que las organizaciones del sector público asuman la responsabilidad de la integridad (recuadro 1.2). En otros casos, los gobiernos utilizan el marco institucional como, por ejemplo, una estrategia de integridad o un plan de prevención de la corrupción. En la República Checa, por ejemplo, el plan anticorrupción actual identifica el papel individual de cada ministerio, a la vez que identifica un consejo gubernamental para coordinar la lucha contra la corrupción y la integridad pública del país (Office of the Government of the Czech Republic, 2018[4]).

Los gobiernos pueden garantizar también que los marcos legislativos o institucionales apropiados especifiquen para todos los funcionarios públicos la función de mantener la integridad. Una forma de garantizar este punto es a través de la ley que rige la administración pública. Por ejemplo, en Australia, la Ley de Administración Pública de 1999 establece que todos los funcionarios públicos son responsables del cumplimiento de los valores de la administración pública. Entre ellos se incluyen valores «éticos»: la administración pública debe demostrar liderazgo, ser digna de confianza y actuar con integridad en todo lo que hace. Asimismo, los jefes de los organismos tienen la responsabilidad de mantener y promover los valores y principios de empleo de la administración pública australiana (Australian Public Service o APS) (Australian Government, 1999[7]). Del mismo modo, en la República Eslovaca la Ley de Administración Pública de 2017 establece los principios básicos que los funcionarios públicos deben respetar, tal como la imparcialidad, que exige que los funcionarios públicos sirvan al público en lugar de a sus propios intereses personales (Government of the Slovak Republic, 2017[8]). Los marcos institucionales que aclaran las funciones de integridad de los funcionarios públicos podrían incluir códigos de conducta o ética, tal y como se analiza en el capítulo 4.

El compromiso político con la integridad implica a múltiples líderes políticos que desempeñan un papel clave en la generación de confianza en el gobierno. Entre ellos suelen estar incluidos presidentes, primeros ministros y altos funcionarios electos y no electos. Su implicación y compromiso con la integridad pública tienen varias ventajas; en primer lugar, demuestran a los funcionarios públicos y a la sociedad en general que para el gobierno la integridad es una cuestión de gobernanza que se toma en serio. En segundo lugar, al garantizar que se disponga de los recursos financieros, humanos y técnicos adecuados, el compromiso de alto nivel facilita el funcionamiento del sistema de integridad. Para lograr un compromiso de alto nivel en los planos político y de gestión, se requieren los siguientes elementos:

  • Las expectativas en materia de integridad de los más altos directivos políticos y administrativos se codifican en marcos legislativos e institucionales.

  • Las herramientas e instrumentos de política apoyan a los líderes políticos y administrativos y les permiten demostrar su compromiso personal con altos estándares en el desempeño de sus funciones oficiales.

Dadas las altas expectativas de que los dirigentes políticos y administrativos sirvan al interés público, a los niveles políticos y de gestión más altos les aplican también los más altos estándares en materia de integridad. Como mínimo, los delitos relacionados con la integridad, como el soborno, el nepotismo y el favoritismo, suelen estar contemplados en instrumentos legislativos específicos que, en su conjunto, constituyen una serie de expectativas legales sobre la conducta de los funcionarios de mayor rango, así como de todos los demás funcionarios públicos. Además, los altos estándares se adaptan específicamente a los puestos que ocupan estos funcionarios y constituyen la base de las expectativas, así como de la exposición a los riesgos de corrupción (recuadro 1.3).

Para los altos directivos de gestión (nombrados o electos), poder cumplir con las expectativas sugiere que los marcos legislativos incorporen las siguientes normas:

  • actuar con integridad;

  • servir al interés público;

  • evitar y gestionar conflictos de intereses y delitos relacionados con la integridad;

  • ser responsable de las funciones desempeñadas.

El desarrollo de mecanismos a medida puede garantizar la implementación de estas normas, e incluyen:

  • Adoptar en las carteras ministeriales un enfoque basado en riesgos y regular los conflictos de intereses. Adicionalmente, regular los intereses de los asesores políticos de los ministros podría reducir potenciales conflictos de intereses.

  • Divulgar los bienes, intereses, regalos y beneficios aceptados.

  • Prohibir o restringir ciertas actividades secundarias durante el ejercicio del cargo.

  • Regular la movilidad hacia el sector privado al abandonar las funciones públicas, mediante el establecimiento de períodos de incompatibilidad y restricciones específicas post empleo, especialmente en lo que respecta a los sectores bajo la órbita del funcionario durante el desempeño de sus funciones públicas.

Los mecanismos específicos de rendición de cuentas, verificación y de sanción salvaguardan los altos estándares de integridad y ayudan tanto a prevenir posibles problemas como a detectar y penalizar las violaciones. Hay varios mecanismos disponibles, como por ejemplo, la declaración de bienes para los altos niveles políticos y de gestión (recuadro 1.4).

Del mismo modo, los funcionarios políticos electos o designados (por ejemplo, primeros ministros, presidentes, ministros, miembros del parlamento, etc.) deberían también comprometerse a demostrar altos estándares en el cumplimiento de sus atribuciones. Estos estándares pueden aclararse en el marco jurídico y reglamentario o en documentos internos, como los reglamentos internos. Entre ellos se incluyen:

  • actuar con integridad;

  • servir al interés público y prevenir y gestionar los conflictos de intereses, incluidas las funciones y actividades incompatibles, durante el ejercicio del cargo y al abandonarlo, y

  • ser responsable ante el público.

Algunas medidas para la implementación de altos estándares a los funcionarios políticos superiores incluyen:

  • crear, evaluar y mantener normas de conducta estrictas en el congreso o el parlamento;

  • prevenir y gestionar los conflictos de intereses y codificar las incompatibilidades, prohibiciones y restricciones de las actividades secundarias externas;

  • especificar en el marco jurídico o en los reglamentos internos las inmunidades o el privilegio parlamentario que protegen a los diputados de la responsabilidad civil o penal en el transcurso de su mandato, y aquellas regulaciones que permiten levantar la inmunidad, que salvaguardan el derecho a impugnar al gobierno, pero que no tienen por objeto proteger los delitos; (GRECO, 2017[10])

  • regularizar la notificación de bienes o intereses;

  • declarar los regalos y beneficios aceptados;

  • aumentar la transparencia de los procesos legislativos (por ejemplo, evaluaciones de impacto, propuestas, reuniones de comités permanentes o ad hoc, enmiendas, votaciones, etc.) y su funcionamiento (por ejemplo, presupuesto, remuneración, beneficios, regalos y atenciones sociales, etc.), así como regular el acceso e influencia en los procesos legislativos;

  • supervisar y monitorear la implementación de estas reglas, normas y herramientas, para garantizar y mejorar la rendición de cuentas, la verificación, la sanción y la eficiencia del sistema.

Los cargos de mayores responsabilidades y más políticamente expuestos conllevan un mayor escrutinio y rendición de cuentas. Además de las medidas legislativas, los códigos de conducta o de ética que tienen en cuenta los niveles de exposición y las responsabilidades de los dirigentes políticos pueden respaldarlos a la hora de adoptar normas de conducta más estrictas (recuadro 1.5).

Aunque las sociedades puedan legislar respecto a claras expectativas de conducta para cargos políticos y directivos de más alto nivel, su implementación requiere una verdadera voluntad política respecto a la integridad, tomarla en serio, invertir en ella y mantenerla en la agenda de reformas. La voluntad política se entiende como «el compromiso de los actores a tomar medidas que permitan lograr determinados objetivos —en este caso, la reducción de la corrupción— y sostener los costos de esas medidas a lo largo del tiempo» (Brinkerhoff, 2010[12]).

El apoyo al sistema de integridad pública puede demostrarse de varias maneras, como ser el grado de rigor analítico, la movilización de apoyos y la continuidad del esfuerzo (Brinkerhoff, 2000[1]). Por ejemplo, el rigor analítico de una estrategia de reforma puede indicar hasta qué punto se toman en serio la integridad los líderes de alto nivel. Reformas inespecíficas, centradas únicamente en soluciones a corto plazo y no informadas por las realidades económicas, sociales e institucionales del país o de la organización pública pueden ser indicador de un compromiso débil con la integridad pública. Por el contrario, un indicador de apoyo evidente es que los líderes políticos y de gestión de alto nivel introduzcan estrategias de reforma que se centran en los problemas a corto y largo plazo y se basan en evidencia, como ser hallazgos de las evaluaciones del riesgo de integridad, encuestas de opinión pública y estudios internacionales de referencia.

Además, la medida en que las esferas políticas y de gestión de alto nivel movilizan a los principales interesados en el diseño y la implementación de la estrategia de integridad pública puede ser también un indicador del compromiso (para obtener más información, véanse los capítulos 3 y 5). Un liderazgo de alto nivel abierto a los aportes de los demás demuestra el compromiso de identificar las principales áreas problemáticas y de elaborar estrategias específicas e informadas para abordarlas (Brinkerhoff, 2000[1]). La colaboración con las partes interesadas puede proporcionar también a los dirigentes una red de apoyo para superar la posible resistencia a las reformas. Además, la voluntad política puede demostrarse cuando las partes interesadas pueden hacer que los dirigentes de alto nivel rindan cuentas de sus actos y de la implementación de las reformas de manera eficaz (Johnston and Kpundeh, 2002[13]; Corduneanu-Huci, Hamilton and Ferrer, 2013[14]).

El apoyo se demuestra asimismo al asignar recursos humanos, financieros y técnicos adecuados para aplicar las reformas en materia de integridad, y se realiza un monitoreo y evaluación periódicos de las reformas para fundamentar las actualizaciones de la estrategia de integridad (Brinkerhoff, 2010[12]; Brinkerhoff, 2000[1]). El hecho de garantizar que se disponga de los recursos necesarios y que la evaluación y monitoreo sirvan de base para introducir nuevos cambios en la estrategia de reforma demuestra que los altos directivos están comprometidos con la implementación de una agenda sostenible de reforma de la integridad pública.

Aunque los desafíos varían según el contexto específico, un desafío frecuente es garantizar el apoyo político y de los directivos de alto nivel a la integridad pública. De hecho, es posible que los altos directivos políticos y administrativos no apoyen en absoluto la integridad pública o que prefieran soluciones reactivas a corto plazo en lugar de soluciones a largo plazo, que son costosas y requieren mucho tiempo. Los cambios a corto plazo, como la redacción de una ley o el establecimiento de un comité u organismo, permiten a los dirigentes de alto nivel reaccionar de forma rápida y demostrar su compromiso con la integridad pública. Sin embargo, si bien en algunos casos estos cambios pueden ser necesarios, muchas veces se necesitan reformas a largo plazo, costosas y prolongadas que permitan hacer frente a los desafíos arraigados. Ante la realidad de que estas reformas pueden no aportar beneficios políticos inmediatos, es posible que los altos directivos opten por excluirlas o retrasarlas. No obstante, el compromiso visible con la integridad pública requiere que los altos directivos políticos y administrativos apliquen las reformas necesarias, ya sean a largo o a corto plazo.

Abordar la falta de apoyo, ya sea total o la mera preferencia por soluciones a corto plazo, requiere una combinación de análisis sólidos e involucrar a los principales actores interesados, así como el monitoreo y revisión continuos para informar las reformas, tal y como se analiza en la sección 1.2.3. Una manera adicional de garantizar un compromiso sostenible es establecer medidas para la rendición de cuentas. Las funciones de supervisión, como las entidades fiscalizadoras superiores, pueden proporcionar una evaluación independiente del nivel y la calidad de los productos y resultados derivados de los compromisos. Estos organismos pueden hacer recomendaciones para seguir fortaleciendo el sistema de integridad pública e informar al parlamento o al gobierno sobre la calidad de las reformas (para obtener más información, véase el capítulo 12). Otras entidades externas de rendición de cuentas, como el sector privado o los grupos de la sociedad civil, pueden ejercer presión sobre los líderes para que apliquen reformas en las esferas necesarias.

También se pueden utilizar herramientas para que los líderes de alto nivel rindan cuentas sobre el mantenimiento de la integridad. Por ejemplo, exigir a los niveles políticos y de gestión superiores que revelen sus intereses personales y garantizar que estos se verifiquen puede ayudar a prevenir y gestionar los conflictos de intereses y a apoyar la toma de decisiones imparciales. Esas medidas también pueden informar el apoyo público a las reformas, en particular cuando indican que la integridad no tiene una prioridad elevada para los altos directivos. Estos mecanismos, conjuntamente a sanciones apropiadas cuando se incumplen las disposiciones, representan medios para monitorear el compromiso de los líderes políticos y administrativos y para que estos rindan cuentas.

Referencias

[7] Australian Government (1999), Public Service Act 1999, https://www.legislation.gov.au/Details/C2019C00057 (accessed on 24 January 2020).

[12] Brinkerhoff, D. (2010), “Unpacking the concept of political will to confront corruption”, U4 Brief, No. 1, U4 Anti-Corruption Resource Centre, Bergen, https://www.u4.no/publications/unpacking-the-concept-of-political-will-to-confront-corruption.pdf.

[1] Brinkerhoff, D. (2000), “Assessing political will for anti-corruption efforts: An analytic framework”, Public Administration and Development, Vol. 20/3, pp. 239-252, http://dx.doi.org/10.1002/1099-162X(200008)20:3%3C239::AID-PAD138%3E3.0.CO;2-3.

[14] Corduneanu-Huci, C., A. Hamilton and I. Ferrer (2013), Understanding Policy Change: How to Apply Political Economy Concepts in Practice, World Bank, Washington, D.C., http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9538-7.

[6] Federal Ministry of the Interior, Building and Community (2014), Rules on Integrity, Federal Ministry of the Interior, Building and Community, https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/EN/publikationen/2014/rules-on-integrity.html?nn=5762170 (accessed on 22 August 2019).

[5] G20 Anti-Corruption Working Group (2018), Compendium on Measures to Encourage Public Organisations to Implement Anti-Corruption Policy.

[8] Government of the Slovak Republic (2017), Law 55/2017 on Civil Service, https://www.slov-lex.sk/pravne-predpisy/SK/ZZ/2017/55/20190701 (accessed on 10 September 2019).

[11] Government of the United Kingdom (2018), Ministerial Code, Cabinet Office, London, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/672633/2018-01-08_MINISTERIAL_CODE_JANUARY_2018__FINAL___3_.pdf.

[10] GRECO (2017), Corruption Prevention: Members of Parliament, Judges and Prosecutors - Conclusions and Trends, Council of Europe, Strasbourg, https://rm.coe.int/corruption-prevention-members-of-parliament-judges-and-prosecutors-con/16807638e7 (accessed on 24 January 2020).

[9] HATVP (2018), Ethics of Public Officials, https://www.hatvp.fr/en/high-authority/ethics-of-publics-officials/ (accessed on 1 August 2019).

[13] Johnston, M. and S. Kpundeh (2002), Building A Clean Machine: Anti-corruption Coalitions and Sustainable Reform, World Bank, Washington, D.C., http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/wbi37208.pdf.

[3] OCDE (2018), OECD Draft Policy Framework on Sound Public Governance, OCDE, París, https://www.oecd.org/gov/draft-policy-framework-on-sound-public-governance.pdf.

[2] OCDE (2017), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre integridad pública, OCDE, París, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435 (accessed on 24 January 2020).

[4] Office of the Government of the Czech Republic (2018), Vládní koncepce boje s korupcí na léta 2018 až 2022, Ministry of Justice and Chairman of the Legislative Council of the Government, Office of the Government of the Czech Republic, http://www.korupce.cz/cz/rada-vlady/rada-vlady-pro-koordinaci-boje-s-korupci-121697/ (accessed on 22 August 2019).

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