Chapitre 2. Aperçu de la communication publique en Tunisie

Contexte et évolutions

Gouvernement ouvert et communication publique

Les réformes de la communication publique en Tunisie vont de pair avec les efforts du pays pour mettre en place un Gouvernement plus ouvert. À travers le monde, les pays se rendent de mieux en mieux compte du rôle que l’ouverture de l’administration peut jouer au service de la bonne gouvernance et de la croissance inclusive. Les principes du gouvernement ouvert, que l’OCDE définit comme étant « une culture de gouvernance qui promeut les principes de transparence, d’intégrité, de redevabilité et de participation des parties prenantes, au service de la démocratie et de la croissance inclusive » (OCDE, 2017a), sont en effet en train de faire évoluer progressivement les rapports entre les agents publics et les citoyens, selon une logique de dynamisme accru, d’avantages mutuels et de confiance réciproque. Les données de l’OCDE montrent par ailleurs que renforcer la transparence, la redevabilité, la confiance et la participation participe des principaux objectifs des réformes que mènent les pays pour un Gouvernement Ouvert (Graphique 2.1).

Graphique 2.1. Les objectifs des stratégies de Gouvernement Ouvert

Source : Réponses des pays à l’enquête de l’OCDE sur le Gouvernement Ouvert, OCDE, 2015.

La communication publique est de fait impactée par ce mouvement et y joue un rôle majeur, même si parfois négligé. En effet, selon les données de l’OCDE, une communication publique effective et efficace et un écosystème robuste des médias représentent des éléments-clés permettant de promouvoir le Gouvernement Ouvert. Ainsi, la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le Gouvernement Ouvert prévoit parmi ses dix points de « communiquer activement sur les stratégies et initiatives en matière de gouvernement ouvert ainsi que sur les résultats, réalisations et impacts correspondants afin de veiller à ce qu’elles soient connues, aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur de la sphère publique, l’objectif étant de favoriser leur mise en pratique et de susciter l’adhésion des parties prenantes ». Au-delà de la communication autour du Gouvernement Ouvert, les communicants publics jouent également un rôle-clé dans la mise en œuvre des principes de transparence, d’intégrité, de redevabilité et de participation.

En janvier 2014, la Tunisie est devenue le premier pays Nord-africain et le deuxième pays arabe, après la Jordanie, à rejoindre le Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO)4. Cette étape constitue un pilier aussi bien dans la transition démocratique du pays que dans son approche vis-à-vis de la communication publique en général et de l’écosystème des médias. Depuis son adhésion au PGO, la Tunisie a mis en place un Comité de pilotage du gouvernement ouvert avec le soutien de l’OCDE, composé des représentants du gouvernement et de la société civile, et a élaboré deux plans d’actions incluant des réformes relatives à la mise en œuvre des principes du Gouvernement Ouvert. À présent, la Tunisie met en place son deuxième plan d’action du Gouvernement Ouvert (2016-2018). Le plan comprend quinze engagements dans les domaines de la transparence et des données ouvertes, de la lutte contre la corruption, de la participation et de l’amélioration des services publics à travers les TIC. Ce plan prend notamment acte des recommandations élaborées par l’OCDE dans le cadre de la Revue « Examen de l’OCDE sur la gouvernance publique: Le Gouvernement Ouvert en Tunisie » (2016), en particulier en ce qui concerne la participation des jeunes et l’importance des collectivités locales pour le Gouvernement Ouvert. De plus, la Tunisie a récemment lancé les préparatifs de son troisième plan d’action et a organisé le 14 mars 2018 une consultation publique à ce sujet, avec la participation des représentants du gouvernement, de la société civile, de la Commission sur l’accès à l’information, du Parlement et des administrations locales.

Par ailleurs, et en conformité avec la Recommandation de l’OCDE sur le Gouvernement Ouvert, la Tunisie œuvre pour l’élaboration d’un plan de communication autour du plan d’action du Gouvernement Ouvert avec le soutien de l’OCDE. Un premier plan de communication préliminaire a ainsi été élaboré sur la base des rencontres et discussions organisées à Tunis les 14 et 15 mars 2018 et réunissant des représentants de l’OCDE, des membres de l’équipe du Gouvernement Ouvert, de la Présidence du gouvernement de la Tunisie, des membres du Comité de pilotage du Gouvernement Ouvert, des communicants publics, d’un représentant du Parlement, ainsi que de représentants de la société civile. Les réflexions issues des discussions ont nourri l’élaboration d’un plan de communication qui fixe les objectifs de communication, les audiences-cibles, les axes et priorités de communication, les messages-clés, les activités et supports de communication ainsi que les responsabilités et les ressources relatives au Gouvernement Ouvert en Tunisie. Le plan est structuré en deux étapes, la première se focalisant sur la communication autour de la consultation publique pour le 3e plan d’action et la deuxième visant à accompagner la mise en œuvre du plan d’action.

En outre, la Tunisie a mis en place un réseau de la communication publique regroupant des représentants en charge de la communication de tous les ministères afin de renforcer leurs rôles dans la mise en œuvre du Gouvernement Ouvert en Tunisie. En effet, l'opportunité de relier les efforts de communication publique à des initiatives intersectorielles se renforçant mutuellement, telles que celles menées sur le Gouvernement Ouvert, a été clairement identifiée. Ce potentiel est par ailleurs sous-utilisé dans le monde: seulement 1% des pays-membres du PGO ont inclus un engagement lié au renforcement de l’utilisation des réseaux sociaux ou à la liberté de la presse5. Ces engagements ne représentent qu’un pour cent de l’ensemble des engagements (33 des 2 883 engagements pris dans le cadre des plans d’actions nationaux pour le PGO) (Graphique 2.2).

Graphique 2.2. Engagements pertinents pour le PGO

Source: Sur la base de données collectées sur le site OGP Explorer, www.opengovpartnership.org/explorer/.

L’enquête effectuée par l’OCDE auprès des chargés de communication en Tunisie souligne le fait que la relation citoyen-administration est bien au centre des enjeux de communication. Les trois premiers objectifs des stratégies de communication des différents établissements publics participants sont à cet effet communiquer autour des actions du ministère (77%), promouvoir la transparence (77%) et renforcer la confiance (54%). Cependant, encourager la participation citoyenne n’a été avancé comme objectif principal de la stratégie de communication que pour 8% des répondants.

Stratégies de communication publique

L’énoncé par écrit de stratégies de communication est une pratique courante dans de nombreux pays de l’OCDE. Elle permet de regrouper, consolider et rationaliser des initiatives qui peuvent être éparses. En produisant des orientations, ces stratégies assurent une cohérence d’action et permettent d’assurer l’impact le plus large possible des initiatives de communication, en garantissant que de telles initiatives poursuivent les mêmes objectifs de manière coordonnée. Ces stratégies doivent être élaborées sur la base d’une analyse des défis et des possibilités et doivent énoncer des principes, des objectifs stratégiques ainsi que des instruments d’action et des initiatives spécifiques. Les stratégies doivent par ailleurs évaluer la disponibilité des ressources et des capacités nécessaires à la mise en place d’initiatives permettant d’atteindre les objectifs poursuivis (encadré 2.3) (OCDE, 2017b).

En Tunisie, une prise de conscience de l’importance de la communication publique est évidente de la part de l’État et une volonté prime au plus haut niveau afin de mettre en place une communication plus stratégique et au service du citoyen. Selon les entretiens menés avec la Présidence du Gouvernement, un plan de communication gouvernemental interne est élaboré chaque année. Ce plan reflète les priorités du Gouvernement et est mis à la disposition des différents Ministères. Par ailleurs, des plans de communication sont élaborés autour de la loi des finances, ou des grandes réformes. Selon l’enquête menée par l’OCDE, la majorité des ministères ont répondu qu’ils disposaient d’une stratégie de communication (dix réponses sur treize ministères participants) et 71% affirment que cette stratégie a été déclinée en plans de communication. Certains ministères ont par ailleurs précisé qu’il existait des stratégies de communication spécifiques à des thématiques à long terme comme la Stratégie 2050 sur l’eau du ministère de l’Agriculture, la Stratégie Horizon 2020 sur le développement des énergies renouvelables du ministère de l’Énergie, la Stratégie sur les maladies non transmissibles du ministère de la Santé ou encore la Stratégie nationale de lutte contre la corruption, pilotée par la Présidence du gouvernement de manière transversale. Cependant, seulement trois des ministères participants ont précisé que leur stratégie de communication était écrite et aucune stratégie n’a été partagée avec l’équipe de l’OCDE. De telles stratégies permettrait d’harmoniser et de mieux planifier les actions de communication tout en renforçant la cohérence des messages publics. De manière générale, l’objectif est de renforcer la crédibilité de la parole gouvernementale, de restaurer la confiance des citoyens et de communiquer les progrès accomplis en mettant en œuvre une série d’activités de communication s’inscrivant dans le cadre d’une stratégie de communication clairement définie en amont. De nombreux pays de l’OCDE ont ainsi élaborés des stratégies de communication au niveau du gouvernement. En Espagne, la loi 29 de 2005 établit l’obligation pour le gouvernement de mettre en place un plan annuel de publication et de communication. Ce plan comprend toutes les campagnes institutionnelles prévues par l’administration centrale, y compris leurs objectifs, coût, période d’exécution, outils de communication utilisés, messages et destinataires. Ce plan doit être approuvé par le Conseil des ministres au cours du mois de janvier de chaque année6.

Par ailleurs, l’élaboration d’une stratégie de communication requiert un processus inclusif et un ciblage attentionné. Cet aspect semble respecté en Tunisie où, selon l’enquête de l’OCDE, 79% des établissements publics ont affirmé que des parties prenantes-clés (par exemple les fonctionnaires publics impliqués sur les sujets en question, les journalistes et représentants de la société civile) étaient impliquées dans l’élaboration de ces stratégies. À titre d’exemple, le ministère de l’Agriculture a ainsi consulté pour l’élaboration de sa stratégie les audiences suivantes : agriculteurs, pêcheurs, citoyens, investisseurs étrangers, bailleurs de fonds et organismes internationaux. En effet, pour tenir pleinement ses promesses, une stratégie doit susciter l’adhésion des principaux acteurs, aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur de la sphère publique afin d’assurer une mise en œuvre effective. Par ailleurs, une connaissance poussée de l’audience à laquelle les actions de communication sont adressées dans le cadre d’une stratégie de communication est cruciale.

Un élément indispensable pour des stratégies rationnelles et viables – leur suivi et évaluation7 – ne semble cependant pas constituer une pratique courante en Tunisie. L’évaluation représente un élément-clé permettant de savoir si les stratégies répondent aux mieux aux besoins des citoyens, usagers des services publics ou de la société civile. L’existence de solides mécanismes de suivi et d’évaluation garantit la réalisation des objectifs prévus, facilite la mise en évidence des obstacles auxquels peut se heurter la mise en œuvre des stratégies et offre des solutions pour surmonter ces obstacles en se fondant sur les leçons tirées des succès et des échecs enregistrés dans des domaines similaires. En outre, ces mécanismes fournissent aux parties prenantes une base de données probantes pour la réalisation des objectifs des pouvoirs publics. Ils sont indissociables de la prise de décision fondée sur des données probantes et peuvent servir à des fins d’apprentissage et de redevabilité (OCDE, 2017b). Selon l’enquête de l’OCDE, 64% des répondants disent procéder à un suivi et une évaluation de leurs stratégies. Cependant, les données résultant de cette enquête font apparaître une absence de système d’évaluation consolidée des stratégies de communication. Ce constat pourrait s’expliquer par l’absence de stratégie écrite, ou d’entité en charge de l’évaluation de ces stratégies ou encore des indicateurs dédiés à cette fin. Par ailleurs, aucune institution ne semble recourir à des évaluations externes, que ce soit par une entité gouvernementale ou des parties prenantes externes (citoyens ou membres de la société civile).

En outre et si la plupart des ministères disent disposer de stratégies de communication plus ou moins définies, ils manquent souvent de ressources et de moyens pour les réaliser (section 2.5). De plus, ces stratégies n’intègrent généralement pas de mesures relatives à la coordination inter-gouvernementale (section 2.6), si bien que chacun semble parfois agir de manière isolée à la hauteur de ses moyens respectifs.

Enfin, la Tunisie a élaboré, avec le soutien d’organisations internationales telles que la Deutshe Welle et l’Institut Républicain International » un manuel du communicant gouvernemental8 dont l’usage par les communicants pourrais être encouragé. Ce type de manuels est commun dans les pays de l’OCDE tel que le Royaume-Uni par exemple (encadré 2.5). Le recueil d’informations semble quant à lui se faire de manière ad hoc (par téléphone, fax, etc.) car il ne semble pas exister de système structuré en la matière. La coordination de la communication publique (section 2.6) constitue donc un défi majeur qui pourrait être surmonté par la mise en place de procédures communiquées à chaque communicant afin qu’il effectue efficacement son travail. L’avantage d’un processus formel, tant qu’il n’alourdit pas inutilement le travail des communicants en empêchant une bonne réactivité dans des délais raisonnables, consiste à assurer un bon alignement des messages et, à terme, à renforcer la crédibilité en parlant d’une même voix. Par ailleurs, de nombreux pays de l’OCDE (48%) élaborent des standards communs ou lignes directrices autour de la communication au niveau du gouvernement (encadrés ci-dessous) (OCDE, 2017c).

Structures et organisation de la communication publique

Ressources humaines et financières destinées à la communication publique

L’investissement des établissements publics tunisiens dans les structures de communication publique s’est accompagné d’un recours à une autonomisation progressive des équipes dédiées à cette mission, que ce soit en termes d’effectif, mais également en matière de compétences disponibles et profils des collaborateurs rattachés aux structures de communication.

Selon les résultats des réponses au questionnaire de l’OCDE, les ressources humaines destinées à la communication semblent varier d’un établissement public à un autre (de 2 à 28 personnes). Selon les entretiens menés lors de la mission de revue par les pairs, la Présidence du gouvernement compte l’équipe de communication la plus importante (environ 75 personnes). De manière générale, les ressources humaines affectées à la communication semblent limitées en nombre, ce qui représente un défi pour la mise en œuvre des stratégies et initiatives de la communication institutionnelle. Il est donc essentiel d’intervenir dans le but d’accroître la prise de conscience de la nécessité d’une communication en tant qu’investissement essentiel à la réussite des reformes du gouvernement. Par ailleurs, les ressources humaines destinées à la communication pourraient gagner en diversité afin de faire face aux nouveaux défis de la communication. En outre, les entretiens ont souligné un fort roulement au sein des communicants, ce qui implique une interaction parfois difficile avec les journalistes.

Concernant le volet de la formation, de nombreux efforts ont été déployés par le gouvernement dans ce cadre. La plupart des communicants ont été formés à l’Institut de presse et des sciences de l’information (IPSI) (encadré 2.9) et suivent par ailleurs des formations au sein du Centre africain de perfectionnement des journalistes et communicateurs (CAPJC) (encadré 2.10), ainsi que des formations organisées par des organisations internationales telles que la Deutsche Welle. Dans le cadre du « Programme d’assistance aux médias tunisiens » financé par l’Union Européenne, de nouvelles formations sont par ailleurs en cours. Le volet formation semble cependant toujours être un point à creuser davantage : seul 57% affirment que leur ministère ou le gouvernement dispense une formation sur les médias ou sur l’interaction avec les médias. Par ailleurs, il semblerait que certaines compétences « nouvelles » ou clés (par exemple, communication de crise, réseaux sociaux, gestion des communautés en ligne « online community management ») manqueraient (encadré 2.11). Certains communicants ont ainsi souligné le besoin de suivre des formations afin de modifier en profondeur leurs habitudes de travail et de développer de nouvelles compétences dans le but de répondre efficacement aux aspirations de la société tunisienne.

Par ailleurs, et selon l’enquête de l’OCDE, 86% des établissements questionnés ne disposent pas d’un budget spécifique dédié à la communication - incluant une ligne budgétaire spécifique et des rubriques « communication » distinctes des autres lignes budgétaires. De plus, certains ministères ont mis en avant la difficulté d’anticiper les actions de communication compte tenu d’un budget considéré comme faible, un défi commun à beaucoup des pays-membres de l’OCDE. Le manque de moyens financiers représente un obstacle majeur au développement de la communication publique, d’autant que les changements récents et le contexte politique en Tunisie ajoutent souvent un élément d’urgence au travail des communicants. Compte tenu de la phase de transition que vit actuellement la Tunisie, l’évaluation des efforts menés pour faire face aux défis rencontrés nécessite davantage de temps.

Coordination

L’atteinte des objectifs stratégiques de communication publique de la part des entités composant l’appareil exécutif et du gouvernement dans son ensemble impliquent synergies et coordination. La Tunisie a entrepris des efforts importants dans ce sens et continue à œuvrer pour renforcer la coordination interministérielle en termes de communication. Une telle coordination est en effet primordiale car elle permet d’améliorer le fonctionnement global des actions de communication publique du gouvernement par la mutualisation des efforts entrepris. La mutualisation des actions de communication publique est considérée comme un pilier garantissant la cohérence du contenu, la maximisation des moyens techniques, financiers et humains et l’atteinte optimale des cibles de campagnes de communication sur des sujets transversaux au sein de plusieurs administrations. De plus, la coordination permet d’éviter la duplication et la dilution de la parole officielle et renforce le sentiment d’un gouvernement qui agit et communique d’une seule voix.

Un système interministériel efficace de recueil d’informations est dans ce cadre nécessaire. Selon les réponses au questionnaire, celui-ci semble parfois exister de manière ad hoc (par téléphone ou email). Bien que certains chargés de communication se connaissent personnellement depuis l’université, ayant souvent suivi le même parcours universitaire (IPSI ou CAPJC), aucun réseau officiel ou autre forme de structure pérenne ne leur permet d’échanger. Il en ressort, selon les entretiens menés, qu’ils ignorent les éventuelles actions de communication menées par leurs homologues au sein d’autres ministères, ce qui aboutit parfois à une confusion des messages pouvant affecter la crédibilité et la confiance donnée à la parole officielle.

Dans ce cadre, la mise en place du réseau de la communication publique en Tunisie, chapeauté par la Présidence du gouvernement et dont les activités sont facilitées par l’OCDE, peut jouer un rôle-clé. En effet, ce réseau regroupe des représentants en charge de la communication de tous les ministères et tient des réunions régulières dans le but de partager des informations, ainsi que des bonnes pratiques et solutions aux défis communs. Il s’agit ici d’une pratique courante des pays de l’OCDE (encadré 2.13 et 2.14). Par ailleurs, la création d’un groupe Facebook des communicants par la Présidence du gouvernement en 2016 a permis de prendre connaissance des différentes publications du gouvernement au quotidien, en plus des correspondances officielles.

Les situations de crise (lors d’attaques terroristes par exemple) soulignent encore davantage le besoin pressant d’une meilleure coordination. Notamment, l’attaque de Ben Gardane en mars 2016 a été l’occasion pour les ministères de l’Intérieur, de la Défense, de la Santé et de la Protection civile de travailler ensemble (en particulier à l’élaboration d’un communiqué de presse commun) afin d’éviter les dérapages médiatiques, à propos notamment du nombre de victimes. En temps de crise, une cellule dédiée est créée au niveau de la Présidence du gouvernement et des actions de communication sont prévues en conséquence. Concernant les départements ministériels, 72% des répondants à l’enquête de l’OCDE indiquent disposer de procédures de gestion de crise en matière de communication publique. Cependant des détails concernant ces procédures n’ont pas été communiqués à l’OCDE. La formalisation de cet aspect peut représenter un axe potentiel d’amélioration afin d’éviter la propagation de la rumeur et de canaliser l’effet de crise. Dans certaines situations sensibles – en particulier les crises liées à la sécurité intérieure –, il est bien sûr délicat de répondre précisément à toutes les requêtes et il est en effet préférable d’éviter la précipitation. Pour autant, il reste nécessaire de prendre la parole, tant au niveau local que national, afin de rassurer les citoyens et de leur montrer que la situation est prise en main de manière sérieuse par le gouvernement qui répond d’une même voix (encadré 2.15). L’usage des réseaux sociaux est primordial dans ce cadre (encadré 2.16). Cette démarche permet non seulement d’éviter des situations de chaos mais aussi de ne pas donner l’occasion à d’autres acteurs, aux motivations incertaines, d’occuper l’espace médiatique à la place des responsables officiels. Elle permet également de lutter contre la confusion des messages et la circulation de fausses nouvelles ou « fake news » (chapitre 6).