1. Évolution des politiques et du soutien agricoles

Plusieurs pays ont adopté des objectifs, des plans et des mesures en vue d’atténuer les émissions de gaz à effet de serre ou de faciliter l’adaptation aux effets du changement climatique

Si de nombreux pays mentionnent l’agriculture dans la contribution déterminée au niveau national qu’ils ont établie au titre de l’Accord de Paris de 2016, peu d’entre eux fixent des objectifs précis au secteur agricole. La Nouvelle-Zélande et l’Irlande sont les seules à avoir défini des objectifs d’action publique juridiquement contraignants en vue d’atténuer les émissions de gaz à effet de serre (GES) du secteur agricole ; les deux pays ont franchi cette étape importante en 2019. D’autres pays ont également inscrit des objectifs stratégiques d’atténuation des émissions agricoles dans leurs cadres d’action climatique nationaux, mais les mesures précises à adopter pour atteindre ces objectifs sont toujours en cours d’élaboration.

En votant le projet de loi portant amendement de la loi sur la neutralité carbone (Zero Carbon Amendment Bill), en novembre 2019, la Nouvelle-Zélande a défini des cibles précises de réduction des émissions de méthane d’origine biologique pour l’agriculture, à savoir 10 % en 2030 et de 24 % à 47 % en 2050 par rapport aux niveaux de 2017, les émissions nettes des autres GES devant être ramenées à zéro en 2050. Un projet de loi complémentaire a instauré un processus visant à fixer le prix des émissions de GES imputables à l’élevage, à la sortie de l’exploitation, et celui des émissions liées aux engrais, au niveau du fabricant et de l’importateur, et ce à compter de 2025 (encadré 1.1). Le plan d’action climatique (Climate Action Plan) de l’Irlande présente une stratégie de décarbonisation à l’horizon 2030, dans laquelle le secteur agricole est tenu de réaliser 17 % du total des réductions d’émissions ce qui représenterait un niveau des GES d’origine agricole de 8 à 9 % en 2030. Sur la même période, une contribution supplémentaire de 26 % est attendue d’autres mesures relatives à l’utilisation de la terre, principalement dans le secteur forestier.

La Commission européenne a présenté au Parlement européen son Pacte vert pour l’Europe, dans lequel elle définit une stratégie permettant de ramener à zéro les émissions nettes de GES à l’horizon 2050. Plusieurs États membres de l’Union européenne ont mis en place des programmes ou des projets visant spécifiquement à réduire les émissions de GES d’origine agricole. On peut ainsi citer le programme pilote sur la multifonctionnalité des terres arables du Danemark ; les plans de la Finlande pour atteindre la neutralité carbone en 2035, y compris en remplaçant 30 % du carburant de l’aviation par des biocarburants ; le financement par la France de nouveaux projets de méthanisation à la ferme ; l’offre d’incitations aux méthaniseurs qui sont alimentés au moins à 80% par les déchets produits par les exploitations agricoles et pas plus de 20% par les produits de deuxième récolte en Italie ;  et le Plan Renove de l’Espagne, qui vise à substituer aux équipements agricoles vieillissants des modèles plus récents et moins polluants. D’autres pays ont adopté ou ont commencé à mettre en œuvre un plan national relatif au changement climatique ou à l’adaptation aux effets de ce changement qui comprend l’agriculture, notamment l’Allemagne, la Belgique (Flandre et Wallonie), la Grèce, l’Irlande, le Luxembourg et le Portugal.

Le gouvernement de Corée a publié une deuxième version de son plan d’intervention face au changement climatique, couvrant la période 2020-40. Ce plan a pour objectif de réduire les émissions de GES de 37% par rapport au niveau du statu quo d'ici 2030, soit 24% de moins que les émissions de GES par rapport au niveau de 2017, et comprend des plans d'action dans tous les secteurs économiques, y compris le secteur agricole, qui devrait réduire ses émissions de GES de 7,9% par rapport au niveau du status quo d'ici 2030. Le plan élabore aussi des mécanismes de suivi et de prévision des GES, améliore le système actuel d’échange de droits d’émission et investit dans des infrastructures permettant l’adaptation aux effets du changement climatique.

En Norvège, la loi de 2017 sur le changement climatique inscrit dans le droit l’objectif du pays de devenir une société à faible taux d’émission à l’horizon 2050. En 2019, le gouvernement a fait rapport au Parlement, conformément aux dispositions de la loi sur le changement climatique, et un accord sur le climat concernant l’agriculture a été négocié avec les organisations de producteurs. Cette même année, un plan d’action a été élaboré en vue de la mise en œuvre de la stratégie nationale de bioéconomie, et une stratégie en matière d’économie circulaire est en cours de rédaction.

L’action visant à améliorer l’adaptation du secteur agricole aux effets du changement climatique se poursuit également. Le Mexique collabore avec le Centre international d’amélioration du maïs et du blé (CIMMYT) et les producteurs agricoles pour fournir aux agriculteurs des informations sur les prévisions météorologiques et sur les pratiques d’adaptation les plus efficaces pour limiter les effets du changement climatique. Le Costa Rica a amélioré les dispositions de son système de crédit dans le but de faire face aux calamités liées au changement climatique. Les banques d’État ont en effet reçu instruction de fournir des solutions aux producteurs des secteurs agricole et halieutique qui se trouvent dans l’incapacité de rembourser leur prêt suite à une catastrophe d’origine climatique ou à une attaque de ravageurs. Ces solutions comprennent, entre autres, des paiements partiels, le rééchelonnement de la dette, l’extension des délais de grâce et des réaménagements du taux d’intérêt. L’initiative prévoit également des stratégies de formation des agriculteurs aux questions financières et à l’utilisation de l’assurance.

En février 2020, le ministère de l'Agriculture des États-Unis (USDA) a annoncé une nouvelle initiative, l'Agenda de l’Innovation de l’Agriculture (AIA), dans le but d'aligner les ressources, les programmes et la recherche de l'USDA pour mieux équiper les agriculteurs et les producteurs afin qu'ils puissent répondre aux besoins futurs en matière d'alimentation, d’aliments pour animaux, de fibres et de carburant, tout en réduisant l'empreinte environnementale de l'agriculture américaine. L'initiative fixe des objectifs et des indicateurs pour cinq domaines: croissance de la productivité, qualité de l'eau, séquestration du carbone, énergies renouvelables et réduction des pertes et gaspillages alimentaires.

Différentes stratégies ont été mises en œuvre pour améliorer l’utilisation des intrants agricoles et lutter contre la pollution

Plusieurs gouvernements ont adopté ou mis en œuvre des règlements sur l’autorisation ou l’utilisation de pesticides. En Argentine, une résolution de 2019 a établi une liste de restrictions légales d’utilisation de principes actifs dans les produits agrochimiques (pesticides). En juillet 2019, l’Agence brésilienne de surveillance sanitaire (ANVISA) a approuvé un nouveau cadre réglementaire pour les produits agrochimiques, qui actualise les critères d’autorisation et la classification de la toxicité, et renforce les obligations d’étiquetage en matière de risques liés aux pesticides. Au niveau de l’Union européenne, l’approbation du chlorpyrifos, du chlorpyrifos-méthyl, du desmédiphame et du diméthoate n’a pas été renouvelée. Plusieurs États membres ont également adopté des règlements sur les pesticides à des fins environnementales. La France, en particulier, a interdit l’utilisation de deux produits réputés fonctionner comme les néonicotinoïdes (flupyradifurone et sulfoxaflor). Plusieurs États membres de l’Union européenne, tels que l’Estonie, la France, la Grèce et la Roumanie, ont également approuvé ou commencé à déployer un plan d’action national pour une utilisation durable des pesticides1.

En complément de sa réglementation, le gouvernement d’Argentine a lancé une consultation publique sur la doctrine en matière d’application de produits agrochimiques, et a créé un groupe de travail interministériel sur les bonnes pratiques d’emploi des pesticides. Un nouveau plan d’action sur les bio-intrants, auquel sont associés tous les acteurs des secteurs public et privé, présente des solutions susceptibles de remplacer et de compléter les produits chimiques.

Plusieurs pays se sont également attaqués à la pollution associée à l’utilisation d’engrais. De nouveaux règlements ont été adoptés ou des programmes existants ont été modifiés en vue de réduire les fuites d’azote par ruissellement au Danemark, en Estonie, en Grèce et en Irlande. L’Estonie, l’Irlande et le Luxembourg ont mis en place à l’échelle nationale des initiatives ou des programmes conçus pour améliorer la qualité de l’air et réduire les émissions d’ammoniac. Le Japon a modifié sa loi relative aux engrais pour permettre la production et la vente de produits fertilisants associant des composants chimiques et des effluents d’élevage compostés ou des amendements du sol, pour une gestion plus efficiente des sols. Le texte amendé établit également des normes relatives aux matières premières à utiliser pour produire des engrais.

Quelques pays ont adopté des mesures plus larges de conservation ou des mesures au niveau de l’exploitation pour réduire l’utilisation de tous les intrants chimiques. L’Australie a lancé la deuxième phase du programme national de protection des terres (National Landcare Program), qui couvre la période 2019-23. Ce programme soutient l’élaboration et l’utilisation d’une gestion appliquant des pratiques optimales, par le truchement du programme sur les exploitations intelligentes (Smart Farms Program) et de partenariats régionaux sur les terres (Regional Land Partnerships). Le dispositif de bonne gestion agricole (Agriculture Stewardship Package) défend la biodiversité agricole, avec notamment l’expérimentation pilote d’un mécanisme de certification. La Chine a annoncé un plan visant à restreindre les activités agricoles qui empiètent sur le lit des grands cours d’eau, tout en tenant compte des préoccupations relatives à la sécurité alimentaire ; ce plan définit des « lignes rouges de protection écologique », dans le but de contribuer à réduire la contamination des ressources en eau. La Chine met également en œuvre sa loi de 2019 sur la prévention et le contrôle de la pollution des sols, qui vise à catégoriser les terres, à gérer les risques et à prévoir des mesures de prévention et de contrôle de la pollution des sols dans les plans de développement économique et de protection de l’environnement.

Le budget de l’Union 2019-20 de l’Inde soutient plusieurs projets pilotes supplémentaires d’agriculture naturelle à budget nul (Zero Budget Natural Farming – ZBNF) dans tout le pays, l’objectif étant de réunir des informations sur la viabilité de ce mode d’exploitation et d’évaluer les possibilités d’une mise en application à plus grande échelle. La ZBNF est une méthode de production agricole sans chimie qui s’inspire des pratiques traditionnelles du pays. Le Costa Rica a lancé l’initiative de zonage agroécologique dans quatre cantons du pays. Cette initiative implique de dresser des plans précisant l’utilisation des sols ainsi que leur fertilité par référence à une sélection de cultures, et offre aux agriculteurs une formation à l’utilisation de cet outil. Celui-ci peut en effet les aider à prendre de meilleures décisions dans leur recherche de systèmes de production plus résilients et durables.

Pour empêcher d’autres changements d’affectation des terres, le Mexique va exclure du système d’aide les unités de production situées à l’extérieur de la frontière de production agricole actuelle. Une plateforme hébergeant le Système national de consultation des incitations concomitantes (Sistema Nacional Para la Consulta de Incentivos Concurrentes – SINACIC) permettra de s’assurer que les activités productives exercées sur des propriétés se trouvant dans des zones naturelles protégées et dans les zones de conservation prioritaires ne bénéficient pas de soutien. Par ailleurs, le gouvernement élabore actuellement une stratégie nationale de protection et d’utilisation durable des pollinisateurs, qui devrait être publiée au premier semestre 2020.

Des mesures sont prévues ou ont été prises pour réduire la consommation d’eau douce de l’agriculture

L’un des moyens d’alléger la pression sur des ressources en eau douce déjà limitées consiste à faire appel à d’autres sources d’eau. En décembre 2019, l’Union européenne a franchi une étape importante vers le développement de la réutilisation de l’eau pour l’irrigation en parvenant à un accord sur les normes minimales de qualité de l’eau permettant de garantir la sécurité pour un coût de traitement raisonnable. Les nouvelles règles, qui devraient être adoptées en 2020, visent à faciliter l’utilisation des eaux usées épurées à des fins d’irrigation. Elles fixent les exigences minimales de qualité de cette eau, mettent en place une surveillance et rendent obligatoire pour les stations d’épuration des eaux usées l’établissement d’un plan de gestion des risques.

En Inde, un comité d’experts du ministère de l’Environnement, de la Forêt et du Changement climatique a proposé un ensemble de mesures visant à restreindre l’exploitation des nappes, y compris au moyen de règlements plus stricts sur l’utilisation excessive d’eau dans le secteur agricole. Le comité d’experts recommande d’élaborer des mesures qui encouragent la diversification des cultures dans les zones où les nappes sont surexploitées et propose la création d’un droit pour la protection des nappes phréatiques, qui serait acquitté par les agriculteurs propriétaires de plus de 5 hectares, et la mise en place d’un « crédit d’eau » pour les utilisateurs qui maintiennent les eaux souterraines au-dessus d’un niveau donné.

Des politiques sectorielles ont été instaurées pour réduire les pertes et le gaspillage alimentaires

Plusieurs pays ont pris des mesures ou édicté des règlements visant à réduire les pertes et le gaspillage de denrées alimentaires. Adoptée en 2019, la loi sur les pertes alimentaires du Japon impose au gouvernement national de définir une politique de base de réduction du gaspillage alimentaire et aux collectivités locales, de concevoir leurs plans d’action respectifs. Ces plans doivent prévoir des mesures destinées à éduquer les consommateurs et les entreprises et à faciliter les activités mises en place par les organisations non gouvernementales pour collecter et distribuer les aliments qui, sans cela, seraient gâchés. Cette loi exhorte également les entreprises et les consommateurs à agir en amont pour prévenir les pertes de produits alimentaires. En Turquie, la stratégie nationale de prévention, de réduction et de gestion des pertes et du gaspillage alimentaires et le plan d’action y afférent ont été préparés en collaboration avec la FAO en 2019, dans le cadre de l’Initiative mondiale de réduction des pertes et du gaspillage alimentaires (Save Food)2. La Commission européenne a publié une décision établissant une méthode de mesure du gaspillage alimentaire commune aux pays membres. Les États membres pourront ainsi collecter des données sur cette question à partir de 2020 et faire rapport sur leurs niveaux de gaspillage respectifs dès 2022. Des activités en lien avec les pertes et le gaspillage alimentaires sont également menées par différents États membres de l’Union européenne, comme la France, l’Allemagne, la Lettonie, le Luxembourg, la Slovaquie et l’Espagne, ainsi que dans les régions flamande et wallonne de Belgique. Les États-Unis ont commencé à mettre en œuvre en 2019 l'Initiative Gagner sur la réduction du gaspillage alimentaire avec six domaines d'action prioritaires, notamment une meilleure coordination entre les institutions, une éducation et sensibilisation accrue des consommateurs; une amélioration de la coordination et des conseils sur la mesure des pertes et des déchets alimentaires ; clarification et communication d'informations sur la sécurité sanitaire des aliments, les étiquettes de date des aliments et les dons d'aliments; collaboration avec l'industrie privée pour réduire les pertes et gaspillages alimentaires tout au long de la chaîne d'approvisionnement; et l'encouragement de la réduction du gaspillage alimentaire par les agences fédérales dans leurs propres installations. Dans le cadre de son plan de lutte contre les pertes alimentaires, le gouvernement de l’Argentine a mis en œuvre son plan national sur les pertes et le gaspillage alimentaires et adopté une nouvelle loi visant à limiter la responsabilité du donneur de produits alimentaires, tout en veillant au respect des normes de sécurité sanitaire des aliments. Les Philippines ont lancé une initiative d’échange de plastique contre du riz. Depuis septembre 2019, les habitants de Bayanan peuvent recevoir 1 kg de riz en échange de 2 kg de déchets plastiques rapportés aux autorités pour être éliminés ou recyclés.

Des législations sur les produits biologiques ont été adoptées

La Fédération de Russie a adopté sa loi sur les produits biologiques en janvier 2020. Cette loi définit la norme biologique et réglemente la production, le stockage, le transport, l’étiquetage et la commercialisation des produits biologiques. Elle pose également les grandes lignes du rôle des organismes de certification agréés dans la vérification des procédés de production biologique. Elle prescrit la tenue d’un registre public des producteurs de produits biologiques. Le gouvernement russe élabore également des règlements, des normes et un étiquetage en rapport avec une production respectueuse de l’environnement. Un projet de loi sur « les produits agricoles, les matières premières et les denrées alimentaires écologiquement propres » a fait l’objet d’un débat public et sera ensuite soumis au Parlement. En Ukraine, la loi sur la production et la commercialisation de produits biologiques est entrée en vigueur en août 2019. Elle définit le cadre principal de production de ce type de produits et de fonctionnement des marchés correspondants. Elle définit également les rôles et obligations des autorités publiques et des acteurs du marché des produits biologiques, ainsi que d’autres orientations de l’action publique pour le développement des marchés des produits biologiques. En vertu de cette loi, le Conseil des ministres a approuvé, en octobre 2019, la « procédure applicable à la production biologique et à la circulation des produits biologiques ». Les principales dispositions de cette procédure sont conformes aux exigences du règlement n° 889/2008 de la Commission européenne.

Des accords commerciaux régionaux majeurs ont été signés ou ratifiés

En juin 2019, l’Union européenne et le Mercosur sont parvenus à un accord politique sur un traité de libre-échange réunissant les États membre de l’Union européenne et ceux du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay). Concernant les produits agricoles, l’accord supprime les droits de douane sur 82 % des produits du Mercosur importés par l’Union européenne (dont de nombreux fruits, des jus et le café) et sur 93 % de ceux importés par le Mercosur en provenance de l’Union européenne (parmi lesquels l’huile d’olive, le vin et le chocolat), moyennant, dans tous les cas, une période de transition qui peut aller jusqu’à 10 ans après l’entrée en vigueur. L’accord comprend également un accroissement des contingents tarifaires de l’Union européenne pour des produits sensibles tels que le bœuf, la volaille, le porc, le sucre, l’éthanol et le fromage provenant des pays du Mercosur. Il prévoit une facilitation des échanges grâce à des procédures douanières et des procédures d’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) rationalisées et une reconnaissance mutuelle des indications géographiques protégées et comprend un chapitre sur le commerce et le développement durable. L’accord est encore en phase de révision technique et de traduction, et doit aussi être approuvé par l’Union européenne et par le Mercosur.

L’accord entre le Canada, le Mexique et les États-Unis (dénommé ACEUM au Canada, T-MEC au Mexique et USMCA aux États-Unis), signé en novembre 2018, a été approuvé par le Sénat du Mexique en décembre 2019, par le Sénat et le Président des États-Unis en janvier 2020 et par le Parlement du Canada le 13 mars 2020. Ce nouvel accord remplacera l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et entrera en vigueur le 1^er juillet 2020. Pour ce qui concerne l’agriculture, ses dispositions maintiennent les engagements figurant actuellement dans l’ALENA, suppriment les droits de douane pour quelques produits supplémentaires (comme le lactosérum et la margarine entre le Canada et les États-Unis) et établissent des contingents tarifaires pour d’autres produits (les produits laitiers exportés par les États-Unis vers le Canada, par exemple), sur une base bilatérale. Dans ce nouvel accord, le chapitre sur l’agriculture comporte également de nouvelles obligations en matière de biotechnologies agricoles, qui visent à assurer davantage de transparence et de prévisibilité dans le commerce de produits issus des technologies actuelles et futures.

En tant que membre de l’Union économique eurasiatique (UEEA), la Fédération de Russie a participé aux négociations des accords de libre-échange de l’Union avec Singapour et la Serbie qui ont été signés en 2019. Un accord provisoire conduisant à la création d’une zone de libre-échange entre l’UEEA et l’Iran est également entré en vigueur en 2019. Tous ces documents comprennent, entre autres considérations, des concessions mutuelles en matière d’échanges agroalimentaires.

Des accords bilatéraux de libre-échange continuent d’être élaborés et signés

Les accords du Japon avec les principaux acteurs du commerce de produits agricoles sont entrés en vigueur. L’accord commercial entre le Japon et les États-Unis a été signé en septembre 2019 et est entré en vigueur en janvier 2020. Aux termes de cet accord, le Japon commence à éliminer ou à réduire les droits de douane et les majorations de prix sur ses principales importations agricoles en provenance des États-Unis, y compris le bœuf, le porc et le blé, mais maintient ses tarifs douaniers sur le riz. Dans le même temps, les États-Unis éliminent ou réduisent leurs droits de douane sur 42 produits agricoles, comme les fleurs coupées et l’igname, que le Japon voudrait exporter vers ce pays.

L’Accord de partenariat économique Union européenne-Japon est entré en vigueur le 1^er février 2019, entraînant une réduction substantielle des droits de douane et des obstacles au commerce pour les deux partenaires. Il est ainsi prévu qu’une fois l’accord pleinement appliqué, l’Union européenne éliminera les droits pesant sur 99 % des lignes tarifaires concernant les importations en provenance du Japon et le Japon les supprimera les droits d’importation sur 90 % des produits agricoles importés de l’Union européenne. Les droits sur la plupart des produits restants seront réduits au fil du temps, tandis que, pour les autres, le Japon a ouvert des contingents tarifaires par pays. En dehors de l’accès au marché, l’accord établit des règles visant à protéger l’indication géographique (IG) de plus de 200 produits de l’Union européenne et 50 produits du Japon.

Un « accord économique et commercial entre les États-Unis et la République populaire de Chine » (ou accord dit « de phase 1 ») a été annoncé par la Chine et les États-Unis le 13 décembre 2019. Il a été signé le 15 janvier 2020 et est entré en vigueur le 14 février suivant. L’accord comprend plusieurs chapitres ayant un lien direct avec l’agriculture : le chapitre 1 traite des questions liées aux indications géographiques protégées, et le chapitre 3, de différents aspects des mesures non tarifaires applicables à plusieurs produits agroalimentaires et des questions d’application du régime de contingents tarifaires de la Chine pour le blé, le riz et le maïs. Le chapitre 6 comprend les engagements pris par la Chine d’importer différents biens et services des États-Unis. Plus spécifiquement, la Chine s’engage, par cet accord, à acheter et importer, en plus de ses montants d’achat de 2017 pris comme référence, pas moins de 12.5 milliards USD en 2020 et de 19.5 milliards USD en 2021 de graines oléagineuses, de viande, de céréales, de coton et d’autres produits agricoles. Les États-Unis ont également accepté de modifier les actions tarifaires menées en application de la Section 301.

D’autres accords sont entrés en vigueur. C’est le cas notamment, le 1^er septembre 2019, de l’Accord de libre-échange Canada-Israël (ALECI), qui offre de nouveaux débouchés aux secteurs agricole et agroalimentaire. Cet accord contient également de nouveaux chapitres sur les mesures SPS et les obstacles techniques au commerce. Les accords de libre-échange (ALE) du Chili avec l’Argentine et l’Indonésie sont également entrés en vigueur, portant à 29 le nombre d’ALE en application au Chili.

Les négociations sur la mise à niveau de l’accord de libre-échange Nouvelle-Zélande-Chine se sont achevées en 2019, aboutissant à de meilleures conditions d’accès aux marchés pour les produits agroalimentaires, à une rationalisation des procédures douanières et à une simplification de la documentation des échanges, ainsi qu’à une amélioration des mécanismes de coopération en matière de mesures non tarifaires. En 2019, la Corée a conclu les négociations afférentes à trois accords de libre-échange, avec Israël, le Royaume-Uni et l’Indonésie, qui devraient entrer en vigueur en 2020-2021. Le 30 juin 2019, l’Union européenne et le Viet Nam ont signé un accord bilatéral de libre-échange, l’ALE UE-Viet Nam. L’Inde a poursuivi ses négociations commerciales avec l’Australie, le Chili, la Corée et l’Association européenne de libre-échange (AELE), tandis que la Turquie engageait le dialogue avec la Colombie, l’Indonésie, le Japon et l’Ukraine.

Le 6 novembre 2019, la Chine et l’Union européenne ont conclu leurs négociations sur un accord bilatéral concernant les indications géographiques (IG) – le premier accord bilatéral complet de ce type signé par la Chine – qui va permettre de protéger 100 IG chinoises dans l’Union européenne et 100 IG de l’Union européenne en Chine. Les IG de l’Union européenne protégées portent sur des produits laitiers, des bières, des vins et des spiritueux.

Le Royaume-Uni est sorti de l’Union européenne

Après 47 années d’adhésion, le Royaume-Uni a officiellement quitté l’Union européenne le 31 janvier 2020. Ce départ – le très cité « Brexit » – a été négocié dans le cadre d’un accord de retrait. Les deux parties sont ainsi entrées dans une période de transition, qui devrait durer jusqu’au 31 décembre 2020, durant laquelle le droit de l’UE continuera de s’appliquer au Royaume-Uni. La nature future du partenariat entre le Royaume-Uni et l’Union européenne (dans des domaines tels que l’harmonisation réglementaire, les échanges de biens et services, et la circulation des personnes) n’a pas encore été convenue entre les deux parties, les négociations se poursuivant pendant la période de transition.

Certains pays ont restreint leurs barrières à l’importation, mais d’autres obstacles ont subsisté

Les Philippines ont remplacé les restrictions quantitatives à l’importation de riz par des tarifs douaniers à compter de mars 2019. Un régime de contingent tarifaire est en place, les droits de la nation la plus favorisée (NPF) appliqués en deçà et au-delà du contingent étant de 40 % et 180 % respectivement. Un droit unique (35 %) est appliqué aux importations en provenance des pays de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE). Un droit de sauvegarde spécial pour le riz peut être imposé afin de protéger le secteur des fluctuations de prix brutales ou extrêmes.

La Chine a adopté plusieurs dispositions visant à assouplir les mesures sanitaires et phytosanitaires applicables à certains produits agricoles. Tout d’abord, la Chine a levé l’interdiction d’importer de la volaille et des produits apparentés d’Espagne, de France et de Slovaquie et supprimé les restrictions à l’importation de volaille en provenance des États-Unis. Elle a également supprimé l’interdiction d’importer du bœuf et a autorisé quatre sites de production de viande bovine pour l’exportation du Royaume-Uni. Elle a approuvé en outre les importations de viande bovine provenant de plusieurs entreprises d’abattage et de conditionnement de la viande d’Argentine et du Brésil. Enfin, elle a donné son accord aux importations de produits laitiers issus d’usines spécifiques au Brésil. Dernièrement, la Chine a autorisé des importations de blé en provenance de la région de Kourgan ainsi que des importations de graines de soja et d’orge venues de toutes les régions de la Fédération de Russie.

Conformément aux engagements souscrits par le pays dans le cadre de l’OMC, le contingent tarifaire de la Fédération de Russie sur la viande de porc a été supprimé, ces importations étant désormais soumises à un taux ad valorem uniforme, inférieur à la moitié du taux précédemment applicable en dépassement du contingent. En revanche, l’interdiction des importations agroalimentaires en provenance de plusieurs pays, imposée en 2014, a été prolongée jusqu’à la fin 2020.

En réponse à la suspension par la Fédération de Russie du régime de libre-échange avec l’Ukraine existant dans le cadre de l’accord de libre-échange au sein de la Communauté des États indépendants (CEI) et à l’interdiction par la même Fédération de Russie des importations de produits agroalimentaires en provenance d’Ukraine, cette dernière a suspendu les préférences commerciales octroyées aux importations provenant de la Fédération de Russie, prévues dans le cadre de l’ALE de la CEI. L’Ukraine a interdit l’importation d’une liste de 43 produits agricoles en provenance de la Fédération de Russie. En décembre 2019, la suspension des préférences commerciales et l’interdiction d’importer certains produits ont été de nouveau prolongées jusqu’à fin 2020 et un certain nombre de produits à base de maïs ont été ajoutés à la liste des produits interdits. Depuis juillet 2019, l’Ukraine a interdit également l’importation d’engrais minéraux, d’aliments pour animaux et de produits vétérinaires en provenance de la Fédération de Russie.

Des efforts ont été faits pour réduire les subventions à l’exportation, mais de nouvelles taxes à l’exportation sont apparues

Certains pays ont pris des mesures pour réduire ou éliminer les subventions à l’exportation. En Norvège, la suppression progressive de toutes les subventions à l’exportation doit s’achever fin 2020, au plus tard. L’abolition de ces subventions sur le fromage impose une réduction de la production de lait, réduction qui peut aller jusqu’à 100 millions de litres. Le gouvernement et l’Union des agriculteurs norvégiens se sont mis d’accord sur un dispositif visant à retirer du marché un quota pouvant aller jusqu’à 40 millions de litres de lait. Le reste de la surproduction devra être résorbé par un abaissement du quota laitier de chaque exploitation. La Suisse a légiféré pour abolir les subventions à l’exportation des produits alimentaires transformés. En Inde, le dispositif d’exportation de marchandises indiennes, qui constitue un programme de subvention à l’exportation, va être remplacé par un mécanisme de remboursement des droits ou taxes sur les produits exportés.

Dans le même temps, plusieurs pays ont maintenu ou étendu des mesures à l’exportation qui faussent les échanges. Le gouvernement de l’Argentine a approuvé une exonération de taxe à l’exportation pour les petites et moyennes entreprises et a augmenté le taux de la taxe à l’exportation des produits à base de soja. En Ukraine, les remboursements de TVA étaient suspendus sur les exportations de soja depuis septembre 2018 et devaient l’être également sur les exportations de colza à compter de janvier 2020, mais, en janvier 2020, le Parlement ukrainien les a rétablis sur les deux produits. Le gouvernement de l’Indonésie a maintenu son régime de taxation variable à l’exportation sur l’huile de palme auquel il avait ajouté, en 2015, un prélèvement fixe de 50 USD/tonne, reversé au Fonds de développement pour l’huile de palme. Face à une augmentation des prix de l’oignon, le gouvernement de l’Inde a d’abord adopté, mi-septembre 2019, un prix minimum à l’exportation de cette denrée, avant de prendre, à la fin de ce mois, une mesure d’interdiction d’exporter. En outre, le gouvernement central a plafonné les stocks détenus par les négociants privés. En octobre 2019, l’Inde a également commencé à octroyer aux raffineries une subvention à l’exportation de leur produit. Cette subvention est virée directement sur les comptes des agriculteurs au nom du raffineur en fonction des sommes dues, au prix de la cane ; les sucreries doivent fournir à l’administration les informations précisant le volume de cane acheté aux agriculteurs pour permettre un paiement proportionnel.

Les politiques commerciales ont été évaluées dans plusieurs pays

Les procédures de vérification menée par l’OMC et les pays membres sur les droits de douane appliqués par la Corée sur le riz se sont achevées en janvier 2020. En décembre 2018, le gouvernement de Nouvelle-Zélande a créé un conseil consultatif pour un commerce bénéficiant à tous (Trade for All Advisory Board – TFAAB) qu’il a chargé de mener un examen approfondi de la politique commerciale du pays. Le TFAAB a présenté son rapport indépendant au gouvernement en novembre 2019. Les recommandations pertinentes pour les échanges agroalimentaires étaient les suivantes : adopter des mesures qui répondent à la confiance du public que l’action sera menée et bien menée, et qui visent à moderniser la politique commerciale ; améliorer les mesures et la prévision en améliorant l’appréciation, l’évaluation et l’universalité ; défendre les intérêts de la Nouvelle-Zélande dans un système international plus fort et plus efficace : et mettre la politique commerciale en phase avec une amélioration de la productivité et de la durabilité.

Une initiative liant commerce et changement climatique a été lancée

La Nouvelle-Zélande, le Costa Rica, les Fidji, l’Islande, la Norvège et la Suisse ont lancé des négociations pour parvenir à un Accord sur le changement climatique, le commerce et la durabilité (Agreement on Climate Change, Trade and Sustainability – ACCTS). Cet accord vise à réunir quelques-uns des éléments interdépendants figurant dans les programmes d’action en matière de changement climatique, de commerce et de développement durable.

Certains pays ont adopté ou renforcé des mesures susceptibles d’avoir des effets dommageables sur l’environnement et sur les échanges internationaux

Malgré le nombre croissant de mesures prises pour améliorer la viabilité environnementale de l’agriculture, plusieurs pays ont renforcé leur soutien à l’utilisation d’intrants agricoles. Dans le budget de l’Union 2019-20, l’Inde a augmenté de 100 milliards INR environ (1.4 milliard USD) la dotation prévue pour subventionner l’utilisation d’engrais, la portant ainsi à 799 milliards INR (11.2 milliards USD). En 2019, le Mexique a lancé le programme national des engrais, qui accorde un soutien aux producteurs de petite taille, en particulier aux petits producteurs de maïs, haricots, riz, canne à sucre et café, situés dans les localités très marginalisées de l’état de Guerrero. Chaque producteur peut se voir attribuer annuellement jusqu’à 450 kg d’engrais par hectare pour une superficie de trois hectares au maximum, le niveau de ce soutien ne tenant compte ni des caractéristiques du sol ni de ses besoins en éléments nutritifs.

Des allègements de taxes sur les carburants et des aides compensatoires ont été mis en place ou renforcés. Le gouvernement de la République tchèque a continué d’augmenter les dépenses dévolues aux allègements fiscaux sur les carburants. En 2018, ces allègements avaient été étendus au carburant utilisé dans la production animale ; en 2019, ils l’ont été au carburant utilisé dans la production fruitière, maraîchère et vinicole. En octobre 2019, la Roumanie a étendu sa liste d’institutions susceptibles de bénéficier d’une compensation au titre des droits d’accises applicables aux carburants pour y ajouter les instituts de recherche et développement travaillant dans le secteur agricole. La Slovaquie a rétabli son dispositif de remboursement des taxes sur le carburant aux agriculteurs, un programme qui avait été supprimé en 2011. Les allègements de taxe sur les carburants ne sont pas les seuls avantages fiscaux couramment accordés à l’agriculture dans les pays étudiés ; un examen des régimes de taxation de ce secteur montre que le niveau et l’application des taxes et exonérations dans l’agriculture sont extrêmement variables parmi les pays de l’OCDE (encadré 1.2). L’examen souligne notamment que des taxes peuvent être appliquées pour améliorer la viabilité environnementale de l’agriculture, encore que les effets de ces instruments fiscaux soient rarement évalués.

Un prix minimum garanti a été fixé ou le prix existant a été relevé pour des produits particuliers. Le Mexique a lancé un programme de prix minimum garanti à l’intention des petits et moyens producteurs de maïs, de haricots, de blé, de lait et de riz, les prix fixés excédant les prix actuels du marché. Ce programme établit des limites par hectare et volume de production pour chaque culture et producteur. L’Inde a augmenté ses prix minimums de soutien (PMS) pour toutes les cultures kharif (semées en été) de 2019 et toutes les cultures rabi (semées en hiver) qui seront récoltées et mises sur le marché durant la campagne de commercialisation 2020-21. Les niveaux de prix retenus sont nettement supérieurs à la moyenne nationale des coûts moyens pondérés de production.

Les plans d’autosuffisance ont été renforcés. En 2019, le Conseil des affaires d’État de la Chine a publié un livre blanc sur la sécurité alimentaire, qui souligne qu’il est important que la Chine demeure autosuffisante en céréales, tubercules et légumineuses et qu’elle veille pour cela à maintenir sa capacité de production intérieure tout en autorisant des importations « modérées ». Dans ce livre blanc, la Chine se propose de « maintenir la ligne rouge qu’elle s’est fixée d’une sécurité absolue en aliments de base et d’un risque nulle pour les agriculteurs en cas de prix bas sur les céréales, les tubercules et les légumineuses », non sans adapter « sa conduite aux règles de l’OMC, en réformant activement et régulièrement ses systèmes de stockage et d’achat et ses mécanismes de fixation des prix des produits en question ».

Des mesures de soutien des prix ou de soutien à la production ont été annoncées ou mises en place. Le gouvernement du Viet Nam a recensé les produits nationaux essentiels susceptibles de bénéficier de mesures de soutien préférentielles. Ces mesures comprennent des exonérations ou des réductions de loyer pour les terres et les surfaces en eau, et des crédits consentis à des conditions préférentielles, entre autres. La Fédération de Russie a annoncé une modification du mécanisme de mise à disposition des subventions directes aux investissements importants dans le secteur agro-alimentaire. Le gouvernement d’Indonésie intervient sur les marchés à la fois pour assurer un prix minimum aux producteurs et pour limiter le prix de vente au détail. Le Kazakhstan a amendé la législation agricole et publié la version 2021 de son Programme national. En matière agricole, l’action publique se concentre désormais sur deux axes : substituer des produits nationaux aux importations et développer les exportations de produits à haute valeur ajoutée.

D’autres mesures de soutien pourraient avoir des effets limités, positifs ou peu concluants sur les échanges ou l’environnement

Certaines évolutions de l’action publique pourraient avoir des effets limités ou positifs sur les échanges ou l’environnement. Le gouvernement de la Chine entend maintenir le programme de prix minimum d’achat dans les principales régions productrices de blé et de riz en 2020, mais il y a ajouté un plafonnement des volumes qui seront achetés chaque année aux agriculteurs dans ce cadre. Le déstockage de céréales, tubercules et légumineuses à partir des réserves centrales s’est ralenti en 2019 en raison d’une bonne récolte, d’une faible demande et d’une pression à la baisse sur les prix départ exploitation. L’Islande a révisé les accords sur les modalités de fonctionnement des éleveurs ovins et bovins. Pour les éleveurs ovins, la révision a introduit un soutien financier facultatif de quatre ans au maximum destiné à les aider à diversifier leurs activités, tandis que, pour les éleveurs bovins, elle a maintenu inchangé le régime de quotas laitiers.

La Corée progresse toujours dans son projet de découpler davantage les paiements de la production de produits particuliers (en particulier le riz) et de renforcer l’écoconditionnalité pour les agriculteurs. En 2019, le gouvernement a mis en place un nouveau programme qui regroupe en un seul dispositif les paiements directs versés aux riziculteurs, aux agriculteurs pratiquant des cultures d’altitude et à ceux opérant dans des zones défavorisées. Le gouvernement de l’Inde a également amorcé un certain découplage du soutien. Il a alloué 750 milliards INR (10.6 milliards USD) au programme de transferts directs Pradhan Mantri Kisan Samman Nidhi (PM-KISAN) pour l’exercice budgétaire 2019-20. Initialement prévu pour les petits agriculteurs exploitant une superficie de 2 hectares au maximum, le PM-KISAN a été élargi à tous les ménages agricoles possédant un titre de propriété foncière, qui recevront un transfert direct de 6 000 INR (84 USD) par an.

D’autres évolutions de l’action publique pourraient avoir des effets limités ou peu concluants sur les échanges ou l’environnement. L’Ukraine a instauré un nouveau soutien pour les petits et moyens producteurs. Durant leurs trois premières années d’existence, les nouvelles exploitations reçoivent des paiements à l’hectare plus élevés que ceux versés aux exploitations implantées de plus longue date, à condition que la terre ouvrant droit à ces paiements soit utilisée à des fins agricoles. Une autre nouvelle mesure prévoit le remboursement partiel, pouvant aller jusqu’à 30 %, des sommes investies dans la construction ou la reconstruction d’installations de stockage et de transformation de céréales. Le Kazakhstan a transformé le système d’assurance-récolte publique obligatoire en un dispositif d’assurance à adhésion volontaire, dans l’optique de développer les marchés intérieurs de l’assurance récolte. La nouvelle subvention couvrirait les primes d’assurance au lieu de fournir des indemnisations. En outre, les subventions à l’investissement ont été rationalisées, et recentrées sur le renouvellement des machines et équipements agricoles, la création d’entreprises agricoles et la modernisation des entreprises existantes, la substitution de produits nationaux aux importations et la concrétisation des possibilités d’exportation. En octobre 2019, le gouvernement de la Chine a annoncé l’extension de la prise en charge de la prime d’assurance à plus de 70 % pour le riz, le blé et le maïs d’ici à 2022.

Les plafonds de crédit à des conditions préférentielles ont été relevés dans certains pays

Pour la première fois depuis 2007, le Canada a relevé le plafond de prêt au titre du Programme de paiement anticipé (PPA) – qui fournit aux producteurs agricoles un accès facile au crédit sous forme d’avances en compte courant –, suivant en cela la hausse des dépenses de fonctionnement des exploitations. Au Brésil, le montant maximal de ressources alloué au crédit rural a augmenté de 16 %, par rapport au plan précédent (2018/19). Une nouvelle loi a également facilité de nouvelles sources de garantie pour le crédit rural, permettant aux coopératives de crédit et autres institutions financières privées - et pas seulement aux banques officielles fédérales - de recevoir des ressources du Trésor national pour couvrir la différence entre les taux du marché et ceux appliqués à certaines opérations de crédit rural.

Des programmes d’aide en cas de calamité et des programmes de compensation ont été mis en place en réponse aux évolutions des politiques commerciales et aux catastrophes naturelles

Le ministère de l’Agriculture des États-Unis a présenté un deuxième ensemble de programmes d’aide à destination des agriculteurs touchés par des mesures douanières de rétorsion, qui leur ont fait perdre les marchés à l’exportation auxquels ils avaient habituellement accès. Au Canada, le Programme de paiements directs pour les producteurs laitiers versera à ceux-ci des paiements fondés sur le contingent de production laitière détenu. Ce programme a pour but de compenser les effets sur le secteur des engagements en matière d’accès au marché pris dans le cadre des récents accords commerciaux internationaux. Aux Philippines également, pour compenser l’incidence de la libéralisation des importations de riz, le gouvernement a mis en place le fonds de promotion de la compétitivité du riz, assorti d’une dotation budgétaire annuelle de 10 milliards PHP (192.3 millions USD), à dépenser sur les six années à venir. En Suisse, les fonds libérés par la suppression des subventions aux exportations vont être transférés au budget de l’agriculture. Ils financeront les paiements directs accordés pour le lait et les céréales afin de compenser la baisse de prix consécutive à ce changement d’orientation.

Aux États-Unis, la loi supplémentaire portant ouverture de crédits additionnels affectés au secours en cas de catastrophe naturelle (Additional Supplemental Appropriations for Disaster Relief Act), votée en 2019, a autorisé une dotation tout juste supérieure à 3 milliards USD. Ces fonds financeront les dépenses liées aux pertes de récoltes consécutives aux ouragans, aux inondations, aux tornades, aux cyclones, à l’activité volcanique, aux tempêtes de neige et aux incendies de forêt qui se sont produits en 2018 et 2019. En décembre 2019, la nouvelle loi de codification des crédits de 2020 a ouvert le financement des pertes de récoltes dues à une humidité excessive, à une grave sécheresse et à des problèmes de qualité. Cette loi a également transféré les fonds inutilisés de l'aide en cas de catastrophe, fournie en vertu de la loi sur le budget bipartite de 2018 (environ 1,5 milliard USD), pour compenser les pertes de récolte de 2018 et 2019. En Nouvelle-Zélande, plusieurs événements préjudiciables de moyenne importance, notamment des épisodes de sécheresse, des feux de forêt et des inondations, ont conduit les pouvoirs publics à apporter un soutien dans le cadre des programmes de mobilisation de moyens d’intervention renforcés au service de l’environnement (Enhanced Task Force Green – ETFG) et des paiements au titre de l’aide rurale (Rural Assistance Payments) en 2019. Le premier de ces dispositifs contribue à financer les travaux de nettoyage et de remise en état, et le second, le secours apporté aux agriculteurs en situation difficile.

L’Australie a pris une série de mesures pour faire face à la sécheresse persistante. Elles consistent en une extension des prêts aidés, des paiements directs et des exonérations de taxe. De nouveaux prêts sont mis à disposition, et les conditions de remboursement des prêts existants assouplies. Parallèlement, le réseau de conseillers financiers agricoles a été renforcé pour faciliter l’accès des agriculteurs aux informations et conseils financiers. Les exonérations fiscales ont été étendues et les conditions d’octroi d’un soutien au revenu des ménages agricoles ont été élargies. Le montant des paiements a été relevé, la procédure de demande a été simplifiée et le budget correspondant, non limité dans le temps, a été augmenté. Des paiements supplémentaires liés à la sécheresse ont été versés et l’accès à l’eau a été facilité grâce à un abattement sur le tarif de l’eau et un soutien aux investissements dans les infrastructures de l’eau sur les exploitations. Le financement a été assuré pour un développement de ces infrastructures à grande échelle.

L’Union européenne a pris plusieurs mesures pour faire face aux aléas naturels en 2019. En août principalement, devant la vague de chaleur et de sécheresse, les États membres et la Commission sont convenus d’une série de mesures de soutien, comme le versement anticipé des paiements directs de la Politique agricole commune (PAC) et l’autorisation de déroger à certaines obligations de verdissement, afin que les agriculteurs puissent produire suffisamment de fourrage pour les animaux. Par ailleurs, les agriculteurs touchés par des aléas naturels ont été indemnisés en Autriche, Bulgarie, Hongrie, Italie, Lettonie, République tchèque, Roumanie, Slovénie et Suède. L’Union européenne a également révisé les règles d’intervention en cas d’événements préjudiciables dans le cadre des dispositions relatives aux aides d’États ; la Commission a augmenté à 20 000 EUR (22 388 USD) par exploitation le montant maximal de l’aide qu’un agriculteur peut recevoir, sur trois ans, sans approbation préalable de la Commission européenne.

Une série de catastrophes naturelles de grande ampleur, dont des typhons et de fortes pluies, a continué de frapper le Japon, entraînant des dommages considérables dans le secteur agricole. Le gouvernement a affecté un budget supplémentaire de 105.4 milliards JPY (1 milliard USD) à la remise en état de ce secteur. Les fonds ont servi principalement à restaurer les installations et les terres agricoles, ainsi que les sites dégradés par des glissements de terrain et les routes détruites dans les zones de montagne.

Des mesures ont été prises pour freiner la propagation de la peste porcine africaine

Au Canada, les pouvoirs publics et les industriels ont pris des mesures pour prévenir l’introduction de la peste porcine africaine (PPA) et se préparer à contrôler la maladie en cas d’introduction. Le gouvernement a notamment durci les mesures de contrôle des importations, élaboré un plan national d’action en lien avec la PPA, renforcé la capacité de test de la maladie et négocié des approches par zone avec les partenaires commerciaux clés. Un groupe de travail public-privé a été créé pour parvenir à une meilleure compréhension des conséquences de la PPA sur le secteur de l’élevage porcin. Les mesures prises par les gouvernements central et provinciaux de la Chine pour faire face à la flambée de PPA ont visé à enrayer l’épidémie et prévenir la propagation du virus, à indemniser les producteurs, et à reconstituer le cheptel et améliorer la production de viande porcine. Elles ont également encouragé les collectivités locales à assouplir l’application d’interdictions environnementales locales aux exploitations d’élevage. Plusieurs États membres de l’Union européenne ont également pris des mesures pour prévenir ou faire face à la PPA : installation de clôtures restreignant la circulation des populations de sangliers (Belgique et Luxembourg) ; indemnisation des éleveurs pour les animaux abattus (Bulgarie et République tchèque) ; ou renforcement des mesures de surveillance et des contrôles aux frontières (Bulgarie et Luxembourg).

Plusieurs pays ont mis à niveau leurs stratégies de commercialisation des produits agricoles et de nutrition ainsi que leurs mesures d’assistance alimentaire

La Colombie a élaboré une stratégie ambitieuse en matière d’agriculture contractuelle, qui cherche à établir un lien durable entre les petits producteurs et les marchés au moyen de projets favorisant des arrangements commerciaux solidaires entre entreprises et petits exploitants. Ces projets comprennent une stratégie sectorielle de commercialisation ; des alliances avec le secteur industriel ; une assistance technique couvrant tous les aspects ; la création de foires permettant aux agriculteurs et aux entreprises de transformation de présenter leurs produits ; le développement d’une offre rurale ; et un suivi de l’exécution des contrats conclus dans le cadre de la stratégie. En Inde, huit états ont achevé leur plan d’action pour la mise en œuvre du cadre national d’action en matière d’exportations agricoles. Cette mise en œuvre met principalement l’accent sur le volet de renforcement des exportations du cadre, au moyen de plans organisant le développement de pôles de production, le renforcement des capacités, les infrastructures et la logistique.

Le gouvernement du Canada a lancé la première politique alimentaire jamais établie dans le pays, qui doit permettre d’aborder l’action publique et la réglementation en matière d’alimentation de manière plus coordonnée et plus axée sur les systèmes alimentaires. Des mesures à court terme viseront en priorité à améliorer l’accès à des aliments sains, à promouvoir les produits canadiens, à renforcer la sécurité alimentaire des communautés du Nord et des communautés autochtones, et à réduire le gaspillage alimentaire. Le nouveau Règlement sur la salubrité des aliments au Canada, qui repose sur des normes internationales, est entré en application début 2019. De plus, le gouvernement a proposé de modifier les contraintes d’étiquetage des produits alimentaires pour que les informations fournies soient plus claires et que l’on puisse plus facilement comparer les produits.

En Israël, l’action menée pour améliorer la nutrition s’est poursuivie, avec un programme d’éducation des enfants à la consommation de légumes et de fruits et avec la mise en œuvre, en janvier 2020, d’un programme d’étiquetage nutritionnel obligatoire qui consiste à apposer sur les aliments emballés un avertissement signalant un niveau excessif de sucre, de sel et/ou de graisse saturée. En septembre 2019, l’Allemagne a décidé de mettre en place, sur la base du volontariat, le système d’étiquetage alimentaire Nutri-Score déjà utilisé en France, en Espagne, en Belgique et au Portugal. Cet étiquetage donne au consommateur une information synthétique, fondée sur la teneur en sucre, en graisses et en sel, mais aussi en légumes, en fibres et en protéines, du produit.

De nouveaux programmes d’action sociale dans le domaine de l’alimentation ont aussi été adoptés. En Argentine, un nouveau programme d’action sociale intitulé « L’Argentine contre la faim » (Argentina contra el hambre) a été mis en place en janvier 2020. Il apporte un soutien financier mensuel aux bénéficiaires actuels de l’aide sociale par l’intermédiaire d’une « carte d’alimentation » électronique. Celle-ci leur permet d’acheter des aliments variés pour une valeur équivalente à celle d’un panier de base comprenant produits laitiers, légumes, viande et autre produits frais. Un programme de bons d’alimentation électronique (appelé BPNT) a été mis en œuvre en Indonésie. Il permet aux ménages bénéficiaires de recevoir mensuellement la somme de 110 000 IDN (8.2 USD) sur une carte d’achat qui leur permet d’acheter du riz et des œufs chez des détaillants sélectionnés.

Le niveau du soutien aux producteurs par rapport aux recettes agricoles a légèrement diminué en 2019

Pour comparer le niveau du soutien aux producteurs entre les pays, l’OCDE calcule la part des recettes agricoles brutes (y compris commerciales) qui proviennent des mesures de soutien mises en place dans chaque pays (l’ESP par rapport aux recettes agricoles brutes, ou l’ESP en %). Le constat est que l’ESP moyen a légèrement baissé dans les pays de l’OCDE, à 17.8 % des recettes agricoles brutes en 2019, contre 18.0 % en 2018. Dans les économies émergentes et en développement examinées dans ce rapport, l’ESP en % a également enregistré un léger recul, passant de 7.8 % à 7.7 % en moyenne.

L’ESP se compose du soutien des prix du marché (SPM) – c’est-à-dire le paiement de prix intérieurs supérieurs aux prix mondiaux (ou inférieurs lorsque le soutien est négatif) – et des transferts budgétaires aux producteurs (graphique 1.2). S’agissant du SPM, les écarts de prix générés par les politiques commerciales et les interventions sur le marché intérieur [voir le chapitre 1 de OCDE (2019[14])] sont généralement calculés en mesurant la différence entre les prix intérieurs et les prix de référence, mais d’autres méthodes peuvent aussi être utilisées dans certains cas (Encadré 1.4). Dans la plupart des pays examinés, le principal facteur d’évolution de l’ESP en 2019 a été la variation du SPM, et non celle des transferts budgétaires aux producteurs (graphique 1.3). Il existe toutefois des exceptions notables. Aux États-Unis, la hausse du soutien aux producteurs est due principalement aux aides supplémentaires versées aux agriculteurs dans le cadre des programmes d’atténuation des effets commerciaux et d’assistance en cas de catastrophe. De même, au Chili, en Islande et en Suisse, l’augmentation de l’ESP s’explique par le gonflement des transferts budgétaires aux producteurs. Une diminution de l’ESP a eu lieu en revanche au Mexique et en Australie. Dans le premier cas, elle est due pour une grande part à la baisse des dépenses du programme d’investissement dans les moyens de production, et dans le second (où le soutien des prix est nul) à la réduction des aides aux agriculteurs.

Pour ce qui est des économies émergentes et en développement examinées dans ce rapport, les fluctuations du SPM ont également été, dans la plupart d’entre elles, les principales raisons de l’évolution de l’ESP en 2019. En Chine, par exemple, la hausse du soutien aux producteurs a été la conséquence du creusement des écarts de prix de la viande porcine et d’autres produits d’origine animale suite à l’épidémie de peste porcine africaine. Aux Philippines, les transferts budgétaires représentent une faible part du soutien et ont donc peu contribué à la variation de l’ESP. En Inde, en revanche, le SPM est demeuré négatif et relativement stable, raison pour laquelle l’augmentation du soutien aux producteurs a été due à l’extension de la couverture du programme de transferts directs Pradhan Mantri Kisan Samman Nidhi (PM-KISAN) mis en place en 2018.

Le pourcentage moyen du soutien aux producteurs dans les pays de l’OCDE est plus de deux fois supérieur à celui versé dans les économies émergentes et en développement

L’évolution sur le long terme de l’ESP moyen en % (c’est-à-dire le soutien aux producteurs en pourcentage des recettes agricoles brutes) met en évidence une certaine convergence des taux entre les pays de l’OCDE et les économies émergentes et en développement, de respectivement 28.9 % et 4.2 % en 2000-02 à 17.6 % et 8.5 % en 2017-19 (graphique 1.5). Cette convergence semble toutefois s’être arrêtée depuis 2015. Sur le long terme, l’ESP moyen en % a baissé dans tous les pays examinés, passant de 18.4 % en 2000-02 à 11.7 % en 2017-19. Cette baisse a eu lieu en grande partie avant 2008, sous l’effet des réformes engagées dans la zone OCDE. De 2008 à 2015, l’ESP moyen en % a continué à faiblir, quoique plus modérément, dans les pays de l’OCDE, alors qu’il a amorcé une hausse plus rapide dans les économies émergentes et en développement. Par la suite, la diminution tous pays confondus des pourcentages de l’ESP – de 13.1 % en 2015 à 11.1 % en 2019 – masque une progression dans les pays de l’OCDE (de 17.1 % à 17.8 %) et un recul dans la moyenne des économies émergentes et en développement (de 10.8 % à 7.7 %). Cette dernière réduction masque également des niveaux plus élevés de soutien négatif des prix du marché dans certains de ces pays.

copy the linklink copied!

Graphique 1.5. Évolution de l'estimation du soutien aux producteurs en %, 2000 à 2019

En pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : Les deux barres se rapportent aux économies émergentes et représentent la décomposition de l'ESP selon ses parts positives et négatives.

1. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les 13 économies émergentes.

2. Le total pour l'OCDE ne comprend pas les pays de l'UE non-membres de l'OCDE. La Lettonie et la Lituanie sont incluses à partir de 2004.

3. Les 13 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, l'Inde, l'Indonésie, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888934145218

Le chiffre global de l’ESP en % dissimule, dans les économies émergentes et en développement, l’existence d’un soutien négatif aux producteurs qui, dans certains pays, prend la forme de prix intérieurs plus faibles pour certains produits. Ce soutien des prix négatif n’est pas négligeable en pourcentage des recettes agricoles brutes, et il crée des distorsions sur les marchés intérieurs et mondiaux qui n’apparaissent pas comme telles dans l’ESP en % (graphique 1.5). En fait, l’ESP en %, qui correspond à un total net intégrant des éléments de SPM positifs et négatifs, a tendance à sous-estimer les effets de distorsion des prix lorsqu’il existe à la fois un SPM positif et un SPM négatif.

Le soutien aux producteurs a diminué dans tous les pays de l’OCDE mais s’est accru au-delà de la moyenne dans les Philippines, en Indonésie et en Chine entre 2000-02 et 2017-19

L’évolution à long terme des valeurs agrégées est le reflet de ce qui s’est passé dans la plupart de chacun des pays. Entre 2000-02 et 2017-19, le niveau du soutien aux producteurs en pourcentage des recettes agricoles brutes a diminué dans l’ensemble des pays de l’OCDE (graphique 1.6). Les baisses les plus notables ont été relevées en Suisse (18 points de pourcentage), au Mexique (16), en Corée (13), au Japon (12), dans l’Union européenne (11), en Norvège (10), aux États-Unis (9), au Canada (9) et en Turquie (7), alors qu'il a également diminué dans les pays à faible soutien, dont la Nouvelle-Zélande, l'Australie et le Chili. Dans certaines économies émergentes et en développement, l’ESP en % a diminué – en particulier au Brésil (-6 points de pourcentage), mais aussi en Colombie, au Costa Rica, en Afrique du Sud et au Kazakhstan. Il a en revanche augmenté dans plusieurs autres, dont l’Indonésie (+17 points de pourcentage), la Chine (8), les Philippines (5) et la Fédération de Russie (3). Enfin, il est négatif dans trois économies émergentes – l’Argentine, le Viet Nam et l’Inde – suite à la baisse du soutien aux producteurs entre 2000-02 et 2017-19.

copy the linklink copied!

Graphique 1.6. Estimation du soutien aux producteurs par pays, 2000-02 et 2017-19

En pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux pour 2017-19.

1. UE15 en 2000-02 et UE28 en 2017-19.

2. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux pour l'OCDE pour les deux périodes et dans les totaux pour l’Union européenne pour 2017-19. La Lettonie et la Lituanie sont incluses dans les totaux pour l'OCDE et dans les totaux pour l’Union européenne uniquement pour 2016-18.

3. Les 13 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, l'Inde, l'Indonésie, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.

4. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888934145237

De grandes disparités sont à noter en ce qui concerne le niveau du soutien aux producteurs consenti par les différents pays (graphique 1.6). En 2017-19, les niveaux de soutien les plus élevés – entre 40 % et 60 % des recettes agricoles brutes – étaient enregistrés dans cinq pays de l’OCDE : Norvège, Islande, Suisse, Corée et Japon. Dans ces pays, la moitié environ des revenus des agriculteurs provient des transferts de la politique agricole (droits de douane et autres dispositifs de soutien). Cinq pays – Philippines, Indonésie, Turquie, Israël et Chine – plus l’Union européenne présentent des niveaux de soutien supérieurs à la moyenne de l’ensemble des pays examinés dans ce rapport (11.7 %) mais inférieurs à 30 %. Six pays affichent des niveaux de soutien inférieurs à la moyenne mais supérieurs à 5 % : Colombie, États-Unis, Fédération de Russie, Mexique, Canada et Costa Rica. Le niveau de soutien est inférieur à 5 % dans sept pays : Afrique du Sud, Kazakhstan, Chili, Australie, Brésil, Ukraine et Nouvelle-Zélande. Enfin, le soutien est négatif – à des niveaux très différents – dans trois pays : Argentine, Viet Nam et Inde. Seuls trois pays ont connu un changement radical après 2000-02 : en Chine et en Indonésie, le soutien alors très inférieur à la moyenne l’a ensuite dépassée ; au Mexique, l’évolution a été inverse : de bien au-dessus de la moyenne à en dessous.

En moyenne, la part du soutien total à l’agriculture dans l’économie est plus élevée dans les économies émergentes, mais demeure importante dans certains pays de l’OCDE

Globalement, la part du soutien total à l’agriculture dans l’économie – incluant le soutien aux producteurs (ESP), les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) et les subventions aux consommateurs (qui font partie de l’ESC) – se mesure en calculant l’EST en pourcentage du PIB ou l’EST en % (partie A du graphique 1.7). Dans les pays de l’OCDE, le soutien total a reculé, passant de 1.0 % du PIB en 2000-02 à 0.6 % en 2017-19. Les baisses ont été particulièrement importantes dans les pays où le soutien était le plus élevé, comme par exemple en Corée, en Turquie, en Islande, en Suisse, au Japon et en Norvège. Dans ces pays, l’EST en % s’est maintenu au-dessus de 0.8 % du PIB, malgré la faible part relative de l’agriculture dans l’économie, hormis en Turquie.

En 2017-19, le soutien total à l’agriculture représentait en moyenne 1.3 % du PIB dans les économies émergentes et en développement, soit plus du double de la moyenne OCDE. Il atteignait pas moins de 3.2 % en Indonésie, 3.0 % aux Philippines et 1.7 % en Chine. Ces pourcentages supérieurs à la moyenne proviennent du fait qu’à niveau de soutien égal, la part de ce soutien dans le PIB est plus élevée lorsque le secteur de l’agriculture représente lui-même une part plus élevée dans le PIB. Depuis 2000-02, l’EST en % a diminué dans les pays suivants : Chine, Colombie, Fédération de Russie, Costa Rica, Kazakhstan, Inde, Afrique du Sud, Brésil et Viet Nam.

copy the linklink copied!

Graphique 1.7. Estimation du soutien total par pays, 2000-02 et 2017-19

Notes : Les pays sont classés en fonction de l'EST en %, en 2017-19.

1. Pour le Kazakhstan et les Philippines, 2017-19 est remplacé par 2016-18, les données du PIB et de la valeur ajoutée brute de l'agriculture n'étant pas disponibles pour 2019.

2. UE15 en 2000-02 et UE28 en 2017-19.

3. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux pour l'OCDE pour les deux périodes et dans les totaux pour l’Union européenne pour 2017-19. La Lettonie et la Lituanie sont incluses dans les totaux pour l'OCDE et dans les totaux pour l’Union européenne uniquement pour 2017-19.

4. Les 13 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, l'Inde, l'Indonésie, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.

5. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888934145256

Le niveau du soutien à l’agriculture par rapport à la taille du secteur est élevé dans certains pays de l’OCDE

Le niveau du soutien total à l’agriculture comparé par rapport à la valeur ajoutée du secteur continue d’être important dans les pays de l’OCDE, où il représentait en moyenne 42 % en 2017-19, contre 56 % en 2000-02 (partie B du graphique 1.7). La part de ce soutien par rapport à la taille du secteur est très variable selon les pays : de 150 % en Suisse, 81 % au Japon et 79 % en Corée à moins de 10 % dans seulement trois pays : Australie, Nouvelle-Zélande et Chili. Dans plusieurs pays, l’EST en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture avoisine la moyenne des pays de l’OCDE, notamment en Norvège (40 %), dans l’Union européenne (44 %) et aux États-Unis (52 %).

Dans l’ensemble des économies émergentes et en développement, le soutien total à l’agriculture par rapport à la taille du secteur est inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE. Les pourcentages les plus élevés sont enregistrés par la Chine (36 %), les Philippines (32 %), l’Indonésie (26 %) et la Fédération de Russie (21 %). En revanche, le pourcentage est faible au Brésil (7 %) et négatif en Argentine et au Viet Nam, où la taxation de l’agriculture a représenté respectivement 48 % et 6 % de la taille du secteur.

La réforme de la politique agricole s’est ralentie dans les pays de l’OCDE depuis 2008

L’une des façons d’évaluer l’ampleur de la réforme est de calculer le niveau du soutien aux producteurs (l’ESP en %) ainsi que la part des transferts pouvant générer le plus de distorsions (comme le Soutien des prix du marché, les paiements basés sur le volume de production ainsi que les subventions au titre de l’utilisation sans contraintes d’intrants variables). La réforme menée dans la plupart des pays de l’OCDE au cours des vingt dernières années s’est traduite par la baisse du niveau du soutien ainsi que de la proportion des aides les plus génératrices de distorsions. Tous les pays – à l’exception du Canada, d’Israël et de la Nouvelle-Zélande (où le niveau du soutien est en tout état de cause peu élevé) – ont suivi cette tendance (partie A du graphique 1.8). Dans l’ensemble des pays de l’OCDE, l’ESP en % a diminué de 28.8 % en moyenne en 2000-02 à 17.6 % en 2017-19, et la part des formes de soutien créant le plus de distorsions est passée de 67.5 % à 48.3 %.

Cela dit, la majorité de ces baisses étaient déjà effectives en 2008-10 : à l’époque, l’ESP en % était de 19.9 % et la part des formes les plus génératrices de distorsions de 49.3% (partie A du graphique 1.8). Dans plusieurs pays de l’OCDE, les réformes ont eu lieu principalement jusqu’en 2008-10 et se sont ralenties ensuite, notamment dans l’Union européenne et particulièrement aux États-Unis, où les deux valeurs ont augmenté au cours des dernières années.

Dans les économies émergentes et en développement, le niveau du soutien aux producteurs est généralement plus faible et la part des formes de soutien créant le plus de distorsions plus élevée que dans les pays de l’OCDE (partie B du graphique 1.8). Le Brésil, la Colombie, le Costa Rica, l’Afrique du Sud et le Kazakhstan ont mené les mêmes types de réformes que les pays de l’OCDE, réduisant à la fois le niveau du soutien et la part des transferts les plus générateurs de distorsions. Les autres économies émergentes et en développement ont accru soit le niveau du soutien (Chine, Fédération de Russie, Ukraine, Indonésie et Philippines), soit les transferts négatifs (qui sont des taxes implicites) aux producteurs (Inde, Viet Nam et Argentine).

copy the linklink copied!

Graphique 1.8. Evolution du niveau et de la composition de l'estimation du soutien aux producteurs, 2000-02 à 2017-19

Notes : 1. Estimation du soutien aux producteurs (ESP) en pourcentage des recettes agricoles brutes. Pour l'agrégat de l'OCDE, le point de départ de la flèche indique la composition en 2000-02 ; le point intermédiaire correspond à la période 2008-10 et l'extrémité de la flèche à la période 2017-19. Les échelles des deux axes sont différentes d'une partie à l'autre du graphique.

1. Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions dans les transferts cumulés aux producteurs. Les transferts pouvant créer le plus de distorsions comprennent le soutien au titre de la production (incluant le soutien des prix du marché positif, le négatif en valeur absolue, et les paiements au titre de la production) et de l'utilisation d’intrants variables non-assortis de contraintes.

2. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux pour l'OCDE pour les deux périodes et dans les totaux pour l’Union européenne pour 2017-19. La Lettonie et la Lituanie sont incluses dans les totaux pour l'OCDE et dans les totaux pour l’Union européenne uniquement pour 2017-19.

3. Les 13 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, l'Inde, l'Indonésie, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.

4. UE15 en 2000-02 et UE28 en 2017-19.

5. Pour la Nouvelle-Zélande, le soutien des prix est mesuré uniquement dans le cas de la volaille et des œufs, et il provient de la protection non-tarifaire appliquée pour des raisons sanitaires et phytosanitaires.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888934145275

Presque tous les pays ont accru leur productivité au cours des deux dernières décennies et tandis que le bilan de l’azote a baissé dans de nombreux pays, les émissions de GES à l’hectare n’ont cessé de s’accroître dans la plupart des pays.

Les résultats observés en termes de productivité et de durabilité varient selon les pays et les périodes, comme le montre l’évaluation partielle des performances s’appuyant sur la productivité totale des facteurs (PTF), le bilan de l’azote à l’hectare11 et les émissions de gaz à effet de serre (GES) à l’hectare. Chacun de ces indicateurs est examinés dans le chapitre consacré à chaque pays.

Les graphiques 1.9 et 1.10 représentent les performances à long terme des pays en examinant conjointement l’évolution de la PTF avec, dans le premier cas, celle du bilan de l’azote et, dans le second cas, celle des émissions de GES. Deux périodes de durée comparable sont prises en compte : la première de 1997-99 à 2005-07, et la seconde de 2005-07 à 2013-15. Tous les pays sauf deux voient la PTF augmenter sur les deux périodes, les valeurs s’étalant de -1 % à +40 % sur chacune des deux. Les performances des pays en ce qui concerne le bilan de l’azote et les émissions de GES sont encore plus disparates, avec des hausses pour certains et des baisses pour d’autres, reflétant également les grandes différences dans les niveaux de départ des bilans nutritionnels.

copy the linklink copied!

Graphique 1.9. Productivité totale des facteurs et Bilan de l'azote par hectare de terres agricoles

Note: Les données ne sont pas disponibles sur la PTF pour la Belgique et le Luxembourg et sur le Bilan de l'azote par hectare pour le Chili, l'Estonie, la Hongrie, Israël et le Royaume-Uni pour la période 1; pour le Chili pour la période 2; et pour l'Argentine, l'Indonésie, le Kazakhstan et l'Afrique du Sud pour les deux périodes.

L'UE24 fait référence à tous les pays de l'Union européenne à l'exception de l'Estonie, de la Hongrie, de la Croatie et du Royaume-Uni pour lesquels les séries des indicateurs de bilans d'azote sont incomplètes pour la période.

Source: USDA Economic Research Service, base de données sur la productivité agricole; Base de données statistiques de l'OCDE; Base de données FAO et données nationales.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888934145294

Il existe deux types de dissociation – communément appelée découplage environnemental – entre la croissance économique et les impacts environnementaux qu’elle provoque. Le découplage est dit relatif lorsque le paramètre environnemental examiné (par exemple le bilan de l’azote ou les émissions de GES) augmente plus lentement que la variable économique étudiée (en l’occurrence la productivité totale des facteurs). Ce type de découplage est, semble-t-il, relativement courant, comme l’attestent le nombre de pays situés sous la flèche en diagonale sur les graphiques 1.9 et 1.10. Le découplage est dit absolu lorsque la variable économique augmente alors que la variable environnementale reste stable ou diminue (pays situés dans le quadrant inférieur droit sur les graphiques).

Au cours des deux périodes, presque tous les pays ont connu un découplage relatif entre la croissance de la productivité et la hausse du bilan de l’azote (graphique 1.9). Un petit nombre de pays, toutefois majoritaires (voir dans le quadrant inférieur droit des graphiques), ont enregistré pendant les deux périodes un « découplage absolu », à savoir l’augmentation de la productivité et la diminution des bilans de l’azote. Sur les deux parties du graphique 1.9, le nombre de pays situés dans ce quadrant est deux fois plus élevé que dans les quadrants correspondant au « couplage » entre la croissance de la productivité et la hausse du bilan de l’azote. Lors de la première période, la corrélation entre les deux paramètres est négative. Dans la seconde période, en revanche, l’augmentation moyenne de la PTF est plus importante dans l’ensemble des pays et la corrélation est moins marquée et légèrement positive, ce qui signifie que la croissance de la productivité va généralement de pair avec la hausse du bilan de l’azote.

Pendant la première période (avant 2005-07), de nombreux pays de l’Union européenne sont situés dans le quadrant du découplage absolu (notamment l’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, la Finlande, la France, la Grèce, l’Irlande, les Pays-Bas, le Portugal, la Slovénie, la Suède et le groupe des pays de l’Union européenne12), avec une croissance moyenne de la PTF d’environ 10 % et un recul du bilan de l’azote d’une ampleur similaire. Les autres pays que l’on trouve dans ce quadrant sont la Suisse, la Corée, la Turquie, l’Ukraine, la Fédération de Russie, le Viet Nam et le Costa Rica. Les pays d’Amérique du Nord ont enregistré une hausse relativement forte de la PTF (supérieure à 18 %), mais des réductions minimes du bilan de l’azote. Dans les pays de l’Union européenne orientale (Lettonie, République tchèque, République slovaque, Pologne et Lituanie) et dans les économies émergentes comme la Chine et le Brésil, la croissance de la productivité est allée de pair avec une augmentation encore plus forte des excédents d’azote13, même s'ils partent de différents niveaux de bilan azoté.

Pendant la seconde période (après 2005-07), la plupart des pays de l’Union européenne se sont maintenus dans le quadrant du découplage absolu. Le Brésil et la Chine ont continué à enregistrer une forte progression de la PTF (supérieure à 30 %) mais, contrairement à la première période, leur bilan de l’azote a légèrement diminué. L’Australie et la Nouvelle-Zélande ont connu une hausse simultanée des deux paramètres.

Le graphique 1.10 représente les performances à long terme des pays au regard de la PTF et des émissions de GES à l’hectare au cours des deux mêmes périodes. Pendant la première (de 1997-99 à 2005-07), une légère corrélation négative est à noter, et un nombre égal de pays se placent dans les quadrants du couplage et du découplage. Pendant la seconde période, la corrélation devient positive et la plupart des pays se retrouvent dans le quadrant du couplage, ce qui signifie que la hausse de la productivité a coïncidé avec celle des émissions de GES par hectare. Ce résultat est cohérent avec la tendance générale à l’augmentation des émissions des GES agricoles dans la zone OCDE (OCDE, 2019[24]).

Au cours de la première période (avant 2005-07), une majorité de pays de l’Union européenne se situent dans le quadrant inférieur droit correspondant au découplage absolu, c’est-à-dire l’augmentation de la PTF et la diminution des émissions de GES à l’hectare. Dans dix pays de l’Union européenne, en revanche, les émissions se sont accrues. Sur le continent américain, seuls le Canada, le Chili et le Costa Rica se trouvent dans le quadrant du découplage, car l’Argentine, le Brésil, la Colombie, le Mexique et les États-Unis ont accru simultanément leur PTF et leurs émissions de GES. Le quadrant du découplage comprend également d’autres pays : la Corée, la Turquie, l’Indonésie, la Fédération de Russie, l’Ukraine, le Viet Nam et l’Afrique du Sud.

Pendant la seconde période (après 2005-07), moins d’un tiers des pays ont réduit leurs émissions de GES à l’hectare et ainsi réussi à découpler la hausse de la productivité de la pression environnementale. Parmi ces pays, deux ont réduit leurs émissions de plus de 10 % : Israël et le Chili.

copy the linklink copied!

Graphique 1.10. Productivité totale des facteurs et Émissions de gaz à effet de serre par hectare de terres agricoles

Note: Les données ne sont pas disponibles sur la PTF pour la Belgique et le Luxembourg, sur les émissions de GES pour Israël et l'Union européenne (UE28) pour la période 1.

Source: USDA Economic Research Service, base de données sur la productivité agricole; CCNUCC base de donnée Inventaires de gaz à effet de serre; Base de données FAO et données nationales.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888934145313

Les réformes du soutien à l’agriculture menées par le passé pouvaient contribuer à un plus grand découplage entre la croissance de la productivité et les pressions environnementales

De nombreux facteurs ont une incidence sur les performances des pays en termes de durabilité (OCDE, 2019[24]) et de productivité ; cela veut donc dire que les résultats obtenus concernant ces indicateurs et les liens qui existent entre eux ne dépendent pas uniquement de l’action des pouvoirs publics. Il semble toutefois y avoir un plus haut degré de découplage entre la productivité et le bilan de l’azote pendant la première période que la seconde et, dans une moindre mesure, entre la productivité et les émissions de GES. Cela est mis en évidence par la corrélation négative entre la croissance de la PTF et celle des deux indicateurs agroenvironnementaux. La première période est celle où des réformes plus actives ont été menées par les gouvernements des pays de l’OCDE pour s’orienter vers des formes de soutien moins génératrices de distorsions.

La relation entre les formes de soutien les plus génératrices de distorsions et ces deux indicateurs de la durabilité peut être représentée à l’aide de bulles dont la taille symbolise l’évolution de la part des formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions par rapport à la PTF et au bilan de l’azote (sur le graphique 1.11, une bulle bleu foncé indique une baisse de ces formes de soutien, alors qu’une bulle bleue clair représente son augmentation). Les bulles bleues foncé sont plus grosses pendant la première période que la seconde. Les réformes engagées pour réduire les distorsions pourraient être un facteur des meilleurs résultats enregistrés pendant cette période. Malgré la diminution des formes de soutien créant le plus de distorsions, des pays comme la Norvège et le Japon, où le soutien à l’agriculture est massif, n’enregistrent pas de baisse du bilan de l’azote. D’un autre côté, dans les pays où le soutien est faible (comme l’Australie et la Nouvelle-Zélande), il n’existe pas de corrélation entre la diminution de la part des formes de soutien génératrices de distorsions – déjà peu élevée – et l’évolution de la productivité ou du bilan de l’azote. Dans plusieurs économies émergentes et en développement, la part des formes de soutien créant le plus de distorsions s’est accrue, comme le montrent les bulles bleu clair. Dans ces pays, le niveau global des transferts a considérablement augmenté, ce qui peut donner lieu à des corrélations différentes avec ces deux indicateurs environnementaux.

Ces résultats semblent indiquer que la réduction des formes de soutien les plus génératrices de distorsions a peut-être non seulement amélioré les performances de l’agriculture en termes d’environnement et de productivité (OCDE, 2019[23]), mais aussi permis de découpler la croissance de la productivité de l’utilisation croissante de l’azote et de l’émission croissante des GES.

copy the linklink copied!

Graphique 1.11. Productivité totale des facteurs, Bilan de l'azote par hectare de terres agricoles et part de soutien créant le plus de distorsion

Note: Parts de soutien pouvant créer le plus de distorsions sur les recettes agricoles brutes est représentée par les bulles. La taille de chaque bulle est proportionnelle à l'ampleur de la variation de la part; tandis que la couleur indique la direction du changement - bleu foncé pour une part décroissante et bleu clair pour une part croissante.

Les pays affichant un NB ou un PSE négatif sont exclus du graphique.

L'UE24 fait référence à tous les pays de l'Union européenne à l'exception de l'Estonie, de la Hongrie, de la Croatie et du Royaume-Uni pour lesquels les séries des indicateurs de bilans d'azote sont incomplètes pour la période.

Source: USDA Economic Research Service, base de données sur la productivité agricole; Base de données statistiques de l'OCDE; Base de données FAO et données nationales.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888934145332

Les taux de soutien des prix du marché diffèrent selon les produits agricoles, créant des distorsions supplémentaires

Le SPM étant la principale composante du soutien aux producteurs, pour la plupart des pays et des produits, les prix perçus par les producteurs sont souvent supérieurs aux prix mondiaux. Toutefois, le niveau de soutien des prix est très variable selon les pays et les produits, comme le mesure la proportion du SPM dans les recettes agricoles brutes. La répartition de ces niveaux de soutien des prix pour les différents produits est représentée dans le graphique 1.13. Cette diversité du niveau du soutien des prix selon les pays a des répercussions supplémentaires sur la répartition des ressources entre les produits agricoles.

copy the linklink copied!

Graphique 1.13. Ampleur relative du soutien des prix du marché pour les différents produits par pays, 2017-19

Moyenne simple du SPM en pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : A. Nombre de produits SPM (pour lesquels le SPM est calculé). B. Nombre de produits SPM dont la valeur du SPM n'est pas nulle.

Les extrémités des traits représentent les valeur minimales et maximales par produit, les rectangles délimitent l’espace entre le premier et le troisième quartile, et le trait horizontal à l'intérieur représente la médiane. Les losanges représentent la valeur moyenne pour l'ensemble de l'agriculture.

Les valeurs minimales pour le Kazakhstan et le Viet Nam sont respectivement de -107% et -116%.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888934145370

Onze pays affichent un soutien des prix du marché relativement faible en proportion des recettes agricoles brutes en 2017-19, s’établissant à 5 % ou moins : le Costa Rica, le Mexique, le Canada, l’Union européenne, l’Afrique du Sud, les États-Unis, la Nouvelle-Zélande, le Brésil, le Chili, l’Australie et l’Ukraine. Parmi ces pays, seuls le Brésil, le Chili et l’Australie affichent un niveau de SPM inférieur à 5 % des recettes agricoles brutes pour l’ensemble des produits. Tous les autres pays dont le SPM moyen est faible ont au moins un produit pour lequel cet indicateur est supérieur à 20 %. Dans la plupart des pays où le SPM moyen est faible, le SPM de la majeure partie des produits est nul, mais il est positif pour plus des deux tiers des produits agricoles de l’Union européenne et de l’Ukraine.

En Israël, en Turquie, en Colombie, en Chine et dans la Fédération de Russie, la part moyenne du SPM dans les recettes agricoles brutes est comprise entre 6 % et 15 %. En Turquie, les niveaux élevés de SPM se concentrent sur trois produits : le tournesol, la viande bovine et les pommes de terre. Dans le reste de ces pays, l’éventail des taux de SPM des produits est large et les niveaux de soutien élevés se concentrent moins sur un petit nombre de produits.

Sept pays affichent un niveau moyen de SPM élevé, supérieur à 20 % des recettes agricoles brutes, mais une répartition très différente entre les produits. À un extrême, les niveaux de soutien des prix de la Norvège ont des valeurs similaires d’un produit à l’autre, avec une distribution concentrée autour de la valeur médiane. À l’autre extrême figurent des pays avec un niveau de soutien des prix élevé en moyenne où quelques produits de base bénéficient d’un taux nettement supérieur à la moyenne, ce qui fausse davantage les prix sur les marchés intérieurs. Les prix intérieurs du riz, du lait, de la viande porcine et de certains fruits et légumes au Japon, ainsi que ceux du riz et du sucre aux Philippines, étaient supérieurs de plus de 40 % à ceux des marchés mondiaux au cours de la période 2017-19. Cela signifie que les revenus agricoles tirés de ces produits dans ces pays ont été supérieurs de plus de 67 % à ce qu’ils auraient été si les produits étaient évalués aux prix mondiaux. Enfin, dans tous les autres pays affichant un niveau de SPM supérieur à 20 % des recettes agricoles brutes, − la Corée, l’Islande, l’Indonésie et la Suisse − l’éventail des taux SPM des produits est large et les niveaux de soutien élevés se concentrent moins sur un petit nombre de produits.

Certains produits enregistrent des prix inférieurs aux prix mondiaux (SPM négatif) en Norvège (viande ovine en raison du coût plus élevé des aliments pour animaux), en Indonésie (huile de palme et lait), en Chine (œufs), dans la Fédération de Russie (blé, orge, avoine et tournesol) et en Ukraine (avoine, tournesol et lait), ce qui crée des distorsions qui sont masquées par les moyennes positives du soutien des prix du marché dans ces pays. Le soutien moyen des prix du marché est négatif au Kazakhstan, au Viet Nam, en Inde et en Argentine. En Argentine, les taxes sur les exportations font baisser les prix de plusieurs produits, mais le soutien des prix négatif se concentre sur le soja, avec une part de plus de 50 % des recettes agricoles brutes. Le soutien négatif est aussi principalement concentré sur deux produits - le riz et le tournesol - au Kazakhstan.

La majeure partie du coût des mesures de soutien est assumée par les consommateurs qui paient des prix supérieurs

Les mesures de SPM ont des retombées directes sur les utilisateurs de produits agricoles, notamment les transformateurs, les éleveurs et les consommateurs finaux. Dans la plupart des pays étudiés ici, les prix intérieurs sont supérieurs aux prix mondiaux, ce qui accroît le coût pour les consommateurs. L’estimation du soutien aux consommateurs en pourcentage (ESC en %) exprime la valeur monétaire des transferts aux consommateurs (par l’intermédiaire des prix et des programmes d’aide alimentaire) en proportion des dépenses de consommation (mesurée au départ de l’exploitation). Lorsque les prix intérieurs sont supérieurs aux prix mondiaux, ce coût supplémentaire pour les consommateurs contribue négativement à l’ESC en %, indiquant une taxation implicite des consommateurs.

Le soutien des prix crée des distorsions importantes sur les marchés et réduit le bien-être. En termes relatifs, les consommateurs pauvres pâtissent davantage de prix élevés des produits agricoles que les consommateurs riches, car la part des dépenses alimentaires est supérieure dans le budget des ménages. De plus, les petits producteurs des économies émergentes et en développement sont souvent des acheteurs nets de produits agricoles et assument donc une partie de ces coûts. Certains pays tels que les États-Unis, le Brésil, le Mexique, l’Indonésie et la Norvège fournisse nt une aide alimentaire ciblée par le biais de transferts budgétaires. Ce soutien peut réduire l’impact négatif sur les consommateurs pauvres. Certains programmes d’aide alimentaire visent des produits précis (aliments de base et lait au Mexique, riz et œufs en Indonésie) tandis que d’autres permettent aux consommateurs d’acheter divers produits alimentaires (le Programme d’aide supplémentaire à la nutrition aux États-Unis).

Enfin, le SPM pèse également sur la compétitivité du secteur alimentaire en aval. Les éleveurs doivent payer plus cher pour les aliments pour animaux, de même que l’industrie alimentaire pour ses intrants.

Dans la majeure partie des pays, les consommateurs pâtissent des mesures de soutien des prix, comme le prouvent les valeurs négatives de l’ESC en % (graphique 1.14). En 2017-19, cette taxation implicite s’échelonne entre 0 % en Australie et 40 % ou plus en Norvège, en Islande et en Corée. La hausse des transferts découlant du SPM dans la plupart des économies émergentes et en développement a alourdi le fardeau pesant sur les consommateurs lorsque l’ESC en % est négative. Lorsque l’ESC en % est positive, comme au Kazakhstan, en Inde et en Argentine, ces transferts bénéficient aux consommateurs. Les États-Unis sont le seul pays de l’OCDE où l’ESC en % est positive : les transferts budgétaires associés aux programmes d’aide alimentaire sont relativement élevés tandis que le coût aux consommateurs des mesures du soutien des prix du marché est relativement bas.

copy the linklink copied!

Graphique 1.14. Composition de l'estimation du soutien aux consommateurs par pays, 2017-19

En pourcentage des dépenses de consommation au niveau de l'exploitation

Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux de l'ESC en pourcentage pour 2017-19. Une ESC en pourcentage négative correspond à une taxe implicite à la consommation.

1. UE28.

2. Le total pour l'OCDE ne comprend pas les pays de l'UE non-membres de l'OCDE.

3. Les 13 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, l'Inde, l'Indonésie, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.

4. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888934145389

Le soutien à l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes est susceptible de créer des distorsions et représente une part non négligeable dans certains pays.

Contrairement au SPM, le coût des paiements, y compris ceux au titre de l’utilisation d’intrants, pèse sur les contribuables plutôt que sur les consommateurs. Cependant, tout comme le soutien des prix du marché, les paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes appropriées ne sont pas bien ciblés. Par exemple, les subventions générales aux engrais réduisent les coûts des engrais sans égard aux besoins de chaque parcelle, augmentent le risque de surutilisation ou de mauvaise utilisation, et peuvent aggraver les éventuelles conséquences néfastes sur la santé humaine et l’environnement. Le soutien au titre de la formation de capital fixe sous la forme de subventions ou de prêts à taux bonifiés pour les investissements dans les exploitations est moins susceptible de créer des distorsions et d’accroître les pressions sur la durabilité.

Dans la plupart des pays, le soutien lié aux intrants n’est généralement pas assorti de contraintes qui pourraient garantir que les intrants variables ne soient pas utilisés de manière non durable. L’Inde enregistre le taux de soutien lié aux intrants le plus élevé, correspondant à 7 % des recettes agricoles brutes en 2017-19 (graphique 1.16). La quasi-totalité de ce soutien est fournie pour des intrants variables tels que les engrais et n’est pas assortie de contraintes relatives à leur utilisation. En Indonésie et aux Philippines, la majorité du soutien lié aux intrants est destinée aux intrants variables et aux services plutôt qu’à la formation de capital fixe, et ces deux pays ont notablement accru leur soutien lié aux intrants ces vingt dernières années. Le Kazakhstan et l’Islande ont plus que doublé leur taux de soutien lié aux intrants, mais la majeure partie de celui-ci se fonde sur la formation de capital fixe (c’est-à-dire sur les investissements dans les exploitations). Israël et le Brésil ont réduit de plus de moitié leur taux de soutien lié à l’utilisation d’intrants, et le Brésil consacre moins de ressources aux crédits à des conditions préférentielles ces dernières années.

copy the linklink copied!

Graphique 1.16. Utilisation et composition du soutien au titre des intrants dans les pays sélectionnés, 2000-02 et 2017-19

En pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : Le graphique présente les pays dont la part des paiements au titre de l’utilisation d’intrants dépasse 1 % pour 2017-19. Les pays sont classés en fonction de la part de l'ensemble des paiements pour 2017-19.

1. UE15 en 2000-02 et UE28 en 2017-19.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888934145427

Mais il y a des pays qui imposent des contraintes sur une part importante de leurs intrants variables basés sur les paiements. Le Brésil assortit l’ensemble de ses aides liées aux intrants, y compris les subventions aux prêts à l’investissement, de contraintes qui sont adaptées pour assurer la durabilité environnementale locale. En Colombie, la majorité du soutien lié aux intrants est également assujetti à des contraintes concernant la manière dont les intrants sont utilisés, tandis qu’au Chili, au Mexique et en Australie, entre un tiers et la moitié des paiements au titre de l’utilisation d’intrants sont assujettis à des contraintes de ce type. Aux États-Unis, des contraintes obligatoires s’appliquent à l’ensemble des paiements au titre de l’assurance récolte.

Les paiements découplés versés aux producteurs et les contraintes liées aux intrants sont importants dans les pays de l’OCDE

En raison de réformes menées dans plusieurs pays membres, la part des paiements créant moins de distorsions dans le soutien aux producteurs augmente dans les pays de l’OCDE, passant d’une moyenne de 9.7 % en 1986-88, à 26.8 % en 2002-02 et à 42.9 % en 2017-19. En 2017-19, les paiements créant moins de distorsions ont représenté une grande partie du soutien aux producteurs dans l’Union européenne (69 %), en Australie (54 %), en Suisse (47 %), aux États-Unis (46 %), en Norvège (41 %) et au Canada (34 %). Ce type de paiement est rare dans les économies émergentes et en développement, à l’exception de la Chine, qui a porté les paiements de ce type de 9 % de son ESP en 2000-02 à 21 % en 2017-19.

Néanmoins, depuis 2002-02, la part de cette forme de soutien créant moins de distorsions dans les recettes agricoles brutes n’a augmenté qu’en Suisse, au Japon, en Corée et en Chine (graphique 1.17). Dans certains pays, y compris dans l’Union européenne et en Norvège, les paiements sont de plus en plus souvent versés en fonction de critères historiques ou sans exigence de production de la part de l’agriculteur bénéficiaire, et sont ainsi dissociés des décisions de production courantes. Dans l’Union européenne, 60 % des paiements directs se fondent sur des critères non courants sans exigence de production, dont ceux du régime de paiement de base.

Dans certains pays, il s’est produit le phénomène inverse : la part des paiements découplés a diminué. En Suisse et au Mexique, une partie des aides, qui ne se fondait pas sur des critères courants en 2000-02, a été assortie d’une exigence de production en 2017-19. Aux États-Unis, une plus grande partie des aides créant le moins de distorsion exigeait une production en 2017-19 qu’en en 2000-02.

Les paiements non liés à des produits de base ne sont substantiels que dans deux pays, les États-Unis et la Suisse, et ont augmenté dans ce dernier pays ces vingt dernières années. En principe, ces paiements aux agriculteurs visent directement des résultats liés à l’environnement ou aux paysages qui ne sont pas nécessairement en rapport avec la production d’un quelconque produit agricole.

copy the linklink copied!

Graphique 1.17. Utilisation et composition du soutien au titre des superficies, du nombre d'animaux, des recettes et du revenu dans les pays sélectionnés, 2000-02 et 2017-19

En pourcentage des recettes agricoles brutes

Notes : Le graphique présente les pays dont la part des paiements au titre de la superficie, du nombre d'animaux, des recettes et du revenu, et selon critères non liés à des produits de base, dépasse 1 % pour 2017-19. Les pays sont classés en fonction de la part de l'ensemble des paiements pour 2017-19.

1. UE15 en 2000-02 et UE28 en 2017-19.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888934145446

Dans certains pays, les paiements sont associés à des pratiques de production particulières qui visent à améliorer les performances environnementales de l’exploitation ou le bien-être des animaux. Il peut notamment s’agir de contraintes liées à l’utilisation d’intrants, au traitement des animaux ou de contraintes agroenvironnementales. Ces contraintes peuvent être obligatoires ou faire partie de programmes que les agriculteurs peuvent intégrer sur la base du volontariat, par exemple en s’engageant à réduire l’utilisation des éléments nutritifs ou à créer des zones tampons. Seuls six pays assortissent leurs paiements au titre de la superficie, du nombre d’animaux, des recettes et des revenus à des contraintes de ce type : la Norvège, la Suisse, l’Union européenne, le Japon, les États-Unis et la Corée (graphique 1.17). Dans l’Union européenne, la plupart de ces paiements sont subordonnés à l’adoption de pratiques obligatoires et les 28 États membres doivent consacrer une proportion minimum des fonds du deuxième pilier à des mesures volontaires environnementales et climatiques. En Norvège, en Suisse, au Japon et aux États-Unis, plus des deux tiers de ces paiements sont assujettis à des contraintes.

La part des dépenses consacrées aux services d’intérêt général et aux biens d’intérêt public dans le soutien total n’a pas augmenté

Outre le soutien aux producteurs à titre individuel, les pouvoirs publics appuient également le secteur agricole en fournissant des biens et des services d’intérêt public qui créent des conditions propices au secteur et améliorent sa compétitivité. Les investissements dans l’innovation, dans les infrastructures, dont les transports et la fourniture de technologies de l’information et de la communication, et dans la biosécurité peuvent contribuer à la productivité et à la résilience du secteur. Les mesures des pouvoirs publics ont un rôle à jouer pour faciliter ces investissements. Ce soutien est mesuré par l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG), qui comprend les dépenses consacrées au système d’innovation, aux services d’inspection et au développement et à l’entretien des infrastructures, mais également à la commercialisation, à la promotion et au stockage public. Bien que ce type de soutien puisse contribuer à une croissance durable de la productivité, il est généralement bien plus faible que le soutien fourni directement aux producteurs à titre individuel. La redéfinition du soutien agricole pourrait consister à réorienter les formes de soutien créant le plus de distorsions et financées par les contribuables vers des paiements ciblés sur des résultats précis non liés à des produits de base ou les services d’intérêt général et les biens d’intérêt public, ou même des domaines d’action des pouvoirs publics qui ne sont pas propres à l’agriculture, comme le programme d’action général pour le climat. Cependant, une partie du soutien aux services d’intérêt général, tel que mesuré par l’ESSG, peut comprendre des éléments créant des distorsions. Par exemple, les dépenses publiques peuvent soutenir indirectement les producteurs du pays en finançant un stockage supérieur aux besoins du marché, en encourageant les ventes sur les marchés intérieurs et étrangers, et en développant les infrastructures d’irrigation d’une façon pouvant nuire à l’environnement. Pour certains de ces investissements, une analyse détaillée s’impose pour mesurer leurs coûts et leurs avantages à plus grande échelle, et éviter les conséquences inattendues pour la durabilité économique ou environnementale du secteur.

L’ESSG ne représente en moyenne que 17 % de la valeur absolue de l’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) dans les pays de l’OCDE en 2017-19, une part qui n’a pas augmenté depuis 2000-02. Le soutien aux services d’intérêt général a triplé en valeur nominale depuis 2000-02 dans les économies émergentes et en développement, mais sa part dans le soutien total est passée de 40 % à 21 % en 2017-19 en raison d’une augmentation bien plus importante du soutien aux producteurs (graphique 1.18). L’ESSG représente plus de 30 % de l’EST uniquement en Nouvelle-Zélande, en Australie, au Chili, en Ukraine et au Brésil. Néanmoins, certains pays ont accru la part de l’ESSG dans le soutien total : la Nouvelle-Zélande, l’Australie, le Chili, le Brésil, le Canada, le Kazakhstan, les Philippines, la Colombie, les États-Unis et la Suisse.

Parmi les différents services fournis au secteur, les pays ont tendance à donner la priorité au développement et à l’entretien des infrastructures, poste qui représente en moyenne 42 % des dépenses, avec des moyennes très similaires dans les pays de l’OCDE et dans les économies émergentes et en développement, mais avec d’importantes différences d’un pays à l’autre. Les infrastructures représentent plus de 70 % de l’ESSG au Japon, en Inde, au Viet Nam et en Turquie, et plus de la moitié des dépenses consacrées aux services d’intérêt général concerne les infrastructures en Corée, aux Philippines et au Chili.

copy the linklink copied!

Graphique 1.18. Estimation du soutien aux services d’intérêt général : part dans l'EST et composition, 2017-19

Notes : SIA = Système d’Innovation Agricole. Les pays sont classés en fonction de la part de l'ESSG total dans l'EST.

1. UE28.

2. Le total pour l'OCDE ne comprend pas les pays de l'UE non-membres de l'OCDE.

3. Les 13 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, l'Inde, l'Indonésie, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.

4. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888934145465

Au deuxième rang des priorités des pays figurent les dépenses destinées aux systèmes d’innovation agricole, qui représentent respectivement en moyenne 31 % et 25 % de l’ESSG dans les pays de l’OCDE et dans les économies émergentes et en développement. Les connaissances créées, partagées et adoptées par l’intermédiaire des systèmes d’innovation agricole offrent les perspectives les plus prometteuses pour améliorer la capacité du secteur à se développer de façon durable et à accroître sa résilience en s’adaptant aux chocs et à l’environnement de marché en constante évolution. Le Brésil consacre 92 % de son ESSG à l’innovation, et au Mexique, en Norvège, en Australie, dans l’Union européenne et en Argentine, les systèmes d’innovation agricole représentent plus de la moitié des dépenses dédiées aux services d’intérêt général.

Les dépenses affectées aux systèmes d’inspection et de contrôle représentent un troisième groupe important de services d’intérêt général fournis au secteur. Si, en moyenne, ces systèmes reçoivent une bien plus petite part de l’ESSG que les infrastructures et les systèmes d’innovation agricole, les inspections et les contrôles peuvent constituer un service essentiel pour améliorer la compétitivité, assurer la sécurité de la production, protéger l’environnement et garantir la cohérence du système international de commerce de produits agroalimentaires. En Ukraine, au Kazakhstan, en Nouvelle-Zélande, en Islande et au Canada, les services d’inspection et de contrôle représentent au moins 40 % de l’ensemble des dépenses consacrées aux services d’intérêt général.

L’élan de réforme du soutien aux producteurs en faveur de dispositifs moins générateurs de distorsions s’est essoufflé ces dix dernières années, et les mesures ciblées restent relativement sous-utilisées

Ces dernières décennies, de nombreux pays de l’OCDE ont engagé des réformes en vue de réduire leur soutien des prix du marché et les autres mesures engendrant le plus de distorsions, pour privilégier les paiements aux producteurs moins couplés à la production courante. Dans plusieurs pays membres de l’OCDE, les paiements au titre de la superficie, du nombre de têtes, des recettes ou des revenus, ou les paiements non liés à la production de produits agricoles, représentent une grande part du soutien aux producteurs. Les paiements de ce type sont plus efficients pour transférer des revenus aux propriétaires de terres agricoles et autres facteurs de production, et ils diminuent le risque de fausser le marché et de générer des impacts négatifs sur l’environnement. Néanmoins, en règle générale, ces programmes ne sont toujours pas ciblés directement sur des objectifs précis concernant le secteur ou l’ensemble de la société. Seule une poignée de pays ont élaboré des programmes de soutien aux producteurs qui ne sont pas liés à des variables de production agricole, actuelles ou passées, mais au contraire à la fourniture de produits autres que des produits de base, par exemple en rapport avec l’environnement ou le paysage. Ces programmes représentent une très petite part du soutien total.

Dans un certain nombre de pays, les paiements sont liés à l’utilisation de pratiques agricoles particulières ou associés à des prescriptions obligatoires ou facultatives agroenvironnementales ou relatives au bien-être animal. Le développement de ce type de paiements dans certains pays illustre l’importance croissante des préoccupations de nos sociétés vis-à-vis de l’environnement, du bien-être animal ou de la fourniture d’autres biens publics. L’efficience et l’efficacité de ces mesures supposent qu’elles soient effectivement ciblées sur le résultat recherché et sur les investissements nécessaires pour éviter une mauvaise affectation des ressources due aux défaillances du marché. Ces restrictions peuvent réduire une partie des conséquences négatives des mesures en question sur l’environnement mais elles ciblent rarement l’objectif final.

Les interventions publiques sont généralement plus efficientes et efficaces lorsqu’elles sont ciblées sur le problème en jeu. Les États peuvent améliorer sensiblement le fléchage de leur soutien à l’agriculture sur des résultats bien définis et mesurables. Peu de progrès ont été observés à cet égard, et la majorité du soutien apporté par des dépenses budgétaires n’est pas ciblée sur des bénéficiaires ou des résultats clairement identifiés.

Les montants alloués aux mesures de soutien entraînant le plus de distorsions n’ont que faiblement diminué en pourcentage du soutien total, et ont augmenté en valeur absolue

Au contraire, le soutien à l’agriculture continue de prendre majoritairement des formes connues pour avoir des effets de distorsion particulièrement importants sur la production et le commerce international. Le soutien des prix du marché (négatif ou positif) et les paiements au titre des quantités produites ou de l’utilisation sans restriction d’intrants variables tels que les engrais représentent ensemble plus de la moitié du total des transferts à destination et en provenance du secteur, ou 70 % des transferts à destination et en provenance des producteurs à titre individuel. Les écarts entre les niveaux de soutien des prix selon les produits à l’intérieur d’un même pays, et la coexistence d’un soutien des prix important en faveur de certains produits et de prix minorés pour d’autres, créent des distorsions supplémentaires sur les marchés intérieurs.

Ces formes de soutien risquent aussi de nuire à la performance du secteur sur le plan environnemental. Des prix effectifs à la production majorés et des prix minorés pour des intrants importants mais potentiellement nocifs peuvent se traduire par une production plus extensive ou plus intensive et ainsi accroître les émissions de gaz à effet de serre (GES), aggraver les excédents d’éléments nutritifs et leur passage dans les réservoirs d’eau et dans l’air, et appauvrir la biodiversité dans les zones agricoles.

Certaines économies émergentes ont augmenté leurs niveaux de soutien, en particulier sous les formes les plus génératrices de distorsions, les rapprochant de ceux rencontrés dans les pays membres de l’OCDE

Au sein de la zone OCDE, de nombreux pays ont réduit leurs catégories de soutien nocives dans les années 1990 et 2000, mais les réformes ont fortement marqué le pas ces dernières années. Ailleurs en revanche, plusieurs économies émergentes, dont l’Indonésie, la Chine et, dans une moindre mesure, les Philippines et la Fédération de Russie, sont allées en sens inverse et ont augmenté le soutien à leur secteur agricole. On note toutefois que, depuis peu, la Chine se tourne en partie vers des formes de soutien moins génératrices de distorsions. D’un autre côté, plusieurs pays, en particulier l’Argentine et l’Inde, appliquent divers types de restriction à l’exportation et, dans le cas de l’Inde, des règles de commercialisation à l’intérieur du pays, qui ont pour effet de taxer leurs producteurs agricoles. Dans les 13 économies émergentes et en développement couvertes par ce rapport, le soutien positif au secteur sous ces formes très génératrices de distorsions représente aujourd’hui plus de 9 % des recettes agricoles brutes – contre 8.5 % dans l’ensemble des pays de l’OCDE, et en outre, la taxation implicite due à la minoration des prix intérieurs dans plusieurs de ces économies ajoute aux distorsions régionales et mondiales.

Il y a beaucoup à gagner à réduire les soutiens qui créent des distorsions du marché et nuisent à l’environnement

Une grande partie des interventions des pouvoirs publics continuent de porter sur les prix que les producteurs perçoivent pour leurs produits et qu’ils payent pour leurs intrants. Étant donné la taille de ce soutien et ses effets négatifs de plus en plus avérés sur le plan de la durabilité, les pays devraient relancer les efforts en vue de réduire et d’éliminer progressivement ces formes de soutien. Une diminution du soutien des prix du marché ne libère généralement pas de ressources publiques, mais peut générer temporairement des demandes supplémentaires de dépenses budgétaires afin de dédommager les agriculteurs pour la perte de protection subie. Lorsqu’un tel dédommagement est nécessaire pour un temps limité, il devrait être proportionné aux pertes de revenu effectives. Le montant de ce dédommagement sera inférieur à ce que la valeur des transferts induits par le soutien des prix pourrait laisser penser, car une grande partie de ces transferts « fuitent » vers d'autres bénéficiaires, notamment les fournisseurs des intrants achetés et les propriétaires. Le soutien au titre d’intrants variables a souvent pour but de dédommager les agriculteurs pour le manque d’infrastructures ou d’accès aux marchés d’intrants. Il existe toutefois une solution habituellement plus efficiente pour remédier à ces défaillances : investir dans les infrastructures en question.

L'abandon progressif du soutien des prix du marché et des autres formes de soutien susceptibles d’entraîner le plus de distorsions améliore également l’efficacité d'autres interventions. Les producteurs protégés par d'importantes mesures aux frontières et isolés des fluctuations du marché sont moins enclins à investir dans des technologies réductrices de coûts, et ce type de protection a tendance à ralentir les transformations structurelles. La suppression de signaux-prix générateurs de distorsions renforcerait la portée des mesures qui augmentent la valeur ajoutée des activités économiques – en particulier les investissements dans la recherche-développement, et l’innovation plus généralement.

Dans les années 1990 et 2000, d’importants efforts ont été déployés, et renforcés par les pressions multilatérales, pour réduire les soutiens générateurs de distorsions dans beaucoup de pays, mais l’élan de réforme en faveur de mesures plus efficaces a fortement marqué le pas depuis. Néanmoins, un certain nombre de grands accords commerciaux préférentiels et régionaux sont entrés en vigueur récemment ou sont en cours de négociation. Même si les gains qu’ils procurent sont moindres que ceux de réformes multilatérales de grande envergure, les accords commerciaux préférentiels et régionaux donnent aux pays la possibilité d'agir ensemble pour diminuer les soutiens internes nocifs et les barrières d'accès aux marchés. Ils peuvent être considérés en outre comme de bonnes solutions de rechange, viables, permettant au moins de consolider les droits appliqués et d’instaurer de bonnes pratiques réglementaires (OCDE, 2019[27]). Pour exploiter ce potentiel au maximum, les pays participants doivent éviter de protéger les sous-secteurs qui bénéficient d’un soutien élevé, afin d’atténuer les distorsions générées sur leur marché intérieur par des différentiels de soutien croissants entre les produits.

Les mesures prises dernièrement par plusieurs pays inquiets pour la sécurité alimentaire de leurs populations à la suite de la pandémie de COVID-19 tendent à montrer cependant que les restrictions commerciales circonstancielles restent à l’ordre du jour. Les restrictions, voire les interdictions, imposées sur les exportations punissent les producteurs nationaux qui fournissent à l’humanité de quoi se nourrir, elles risquent de saper la confiance dans le système commercial international, et font du mal aux pays importateurs nets de produits alimentaires.

Le soutien aux producteurs serait plus efficient s’il était ciblé sur des résultats d’intérêt public bien définis et quantifiables

Les paiements aux usagers des terres devraient être de plus en plus axés sur la fourniture de biens publics. Quelques pays, en particulier la Suisse et les États-Unis, rémunèrent les agriculteurs pour la fourniture de certains produits autres que des produits de base, par exemple des aménagements paysagers ou d’autres biens répondant aux demandes sociétales. Ces paiements sont toutefois faibles en termes relatifs, puisqu’ils représentent un peu plus de 0.3 % des dépenses publiques consacrées au secteur, et moins de 0.6 % du soutien budgétaire versé aux producteurs individuellement. Les paiements au titre de produits autres que des produits de base constituent un moyen de créer des marchés pour les biens publics qui, bien que fournis par des exploitants fonciers individuels ou des associations de producteurs, profitent à la société tout entière. Les pouvoirs publics représentent donc la demande en proposant des contrats précis relatifs à la fourniture de produits non couplés à la production agricole quoique généralement liés à l’utilisation des terres. Les pays devraient utiliser davantage ce type de contrats pour augmenter la fourniture d’éléments de valeur d’intérêt public. Ces instruments ont comme autre avantage d’offrir un complément de revenu aux agriculteurs et aux autres exploitants fonciers. Cela étant, lorsque la fourniture de biens et services non marchands nécessite l’intervention de la puissance publique, le paiement devrait dans l’idéal cibler le résultat recherché mais, à défaut de pouvoir mettre en place des paiements aux résultats, le mieux est d’opter pour des paiements au titre de l’utilisation d’une pratique ou d’une technologie précise. Définir le montant des paiements est tout aussi important mais demande des informations complémentaires sur la dimension du problème et les coûts marginaux des mesures à prendre pour l’atténuer. Les technologies numériques peuvent faciliter la mise en œuvre de paiements au titre d’un résultat donné et la fixation de leur montant, en aidant à remédier aux asymétries d’information et aux lacunes et à abaisser les coûts de transaction occasionnés par les interventions, coûts qui pouvaient auparavant être prohibitifs (OCDE, 2019[28]).

Réformer le soutien au revenu en intégrant pleinement les ménages agricoles dans les systèmes de protection sociale

Ces dernières décennies ont vu une progression rapide du soutien direct au revenu, qui est devenu moins générateur de distorsions de la production et donc plus efficient pour transférer des revenus aux exploitants par rapport aux autres formes de soutien qu'il a remplacées. Instaurés à l’origine pour dédommager les producteurs agricoles des pertes subies du fait de la diminution de la protection des prix ou des paiements couplés, ces paiements ont le plus souvent été pérennisés au lieu de rester temporaires. Or, même s’ils sont relativement efficients comme instrument de transfert, ils avantagent les propriétaires fonciers et ne répondent pas aux besoins sociaux, car les grandes exploitations prospères en profitent davantage que les petits producteurs économiquement plus fragiles. Les pouvoirs publics devraient améliorer leur compréhension de la situation financière des ménages agricoles, et repérer et cibler les défaillances du marché peuvent être responsables de la persistance de niveaux de revenu bas au sein de la population agricole. Pour renforcer le dispositif de protection sociale applicable aux producteurs, les prestations sociales devraient être intégrées dans le système général de sécurité sociale et prendre en compte tant le revenu que le patrimoine.

Réexaminer le soutien au revenu, y compris lorsqu’il est subordonné à des restrictions sur l’utilisation d’intrants ou de processus de production nocifs pour l’environnement

Un certain nombre de pays ont mis en œuvre des mesures qui conditionnent le soutien des revenus à des obligations de réduction de l’impact négatif de la production agricole sur l’environnement. Le fait de lier le versement d’un soutien à des prescriptions environnementales peut avoir des effets positifs sur le plan de l’efficacité de la politique publique, mais ce type de mesures n’est toujours pas ciblé car, en règle générale, les paiements ne bénéficient pas aux intéressés les plus en difficulté, et ils ne visent habituellement pas les régions ou les exploitations au premier rang pour les atteintes à l’environnement. Par conséquent, il serait possible de gagner encore en efficience en faisant de l’écoconditionnalité une nouvelle référence obligatoire pour produire des résultats plus ambitieux en matière de biens publics et d’environnement, liés à des paiements de soutien ciblés.

Dans le domaine de la gestion des risques, privilégier les mesures qui améliorent la résilience du secteur aux risques de catastrophe et qui augmentent le degré de préparation du secteur et des exploitations

Le soutien public en matière de gestion des risques fait intervenir un large éventail de dispositifs d’assurance et de stabilisation, en complément des aides exceptionnelles accordées en cas d’événements extrêmes. Les États devraient concentrer leurs efforts sur les risques systémiques pour lesquels des solutions privées ne peuvent pas être mises en place, en veillant à ce que le soutien public n’évince pas les outils de gestion des risques au niveau des exploitations ni ceux fondés sur le marché. Les pouvoirs publics devraient analyser le paysage des risques à long terme et donner la priorité aux investissements qui renforcent la capacité des agriculteurs à gérer les risques courants ainsi qu’à s'adapter et à se transformer face à des incertitudes ou à un environnement des risques changeant, plus spécialement dans le contexte du changement climatique, tout en contribuant à améliorer la productivité et la durabilité même en l’absence de choc. Il importe notamment de développer les compétences des producteurs en matière de gestion de l’entreprise et des risques, et d’améliorer leur état de préparation grâce à des investissements dans la recherche-développement, les transferts de connaissances et l’innovation, l’information sur les marchés et les conditions météorologiques, et les outils de planification et d’évaluation. Les pouvoirs publics doivent en particulier adopter des méthodes collaboratives, participatives, pour concevoir leurs mesures de gestion des risques, afin que tous les producteurs comprennent les risques qu’ils encourent mais aussi leurs propres responsabilités pour ce qui est de les gérer.

La pandémie de COVID-19 qui frappe les économies depuis le début de l’année 2020 a nécessité une forte mobilisation et souligné l’importance d'avoir des politiques publiques qui renforcent la résilience des systèmes agroalimentaires face à une grande diversité de chocs et d’incertitudes. L'ampleur extraordinaire des mesures prises pour atténuer l’impact du COVID-19 sur les économies et les systèmes agroalimentaires répond à la nature systémique de la pandémie. Il faudra veiller à tirer les leçons qui s'imposent – par exemple sur l’efficacité des différentes interventions publiques destinées à faciliter le fonctionnement du système alimentaire – et à ne pas maintenir les mesures de riposte au-delà du temps nécessaire.

Privilégier de plus en plus les mesures ciblées sur la fourniture de services publics essentiels

Beaucoup de pays font aujourd’hui le choix d’une politique agricole qui cherche à mettre en place l’environnement dont le secteur a besoin pour améliorer sa productivité et sa durabilité. Les autres pays devraient suivre leur exemple en donnant la priorité aux services essentiels pour le secteur et à des paiements ciblés sur des résultats définis et quantifiables en termes d’augmentation de productivité, de réduction des pressions sur l’environnement et de fourniture de biens publics.

L’intervention de la puissance publique est extrêmement importante lorsque les incitations des marchés ne suffisent pas à obtenir des résultats socialement optimaux. C’est particulièrement le cas d’un ensemble de services publics utiles au secteur mais assurés de manière imparfaite par les acteurs privés. L'innovation par la recherche-développement est la pierre angulaire d’une croissance de la productivité durable. Même si la recherche privée a un rôle essentiel à jouer dans la mise au point de technologies commercialisables, il importe d'avoir aussi des financements publics stables et suffisants dans les domaines délaissés le plus souvent par la recherche privée, notamment la recherche fondamentale, la collaboration (y compris internationale) entre acteurs de l’innovation, et l’innovation ciblée sur des résultats non marchands. En moyenne, seuls 6 % des moyens budgétaires alloués à cette fin sont consacrés au système d’innovation agricole, un pourcentage qui a chuté ces dix dernières années.

Il est tout aussi indispensable d’investir de l’argent public dans les infrastructures essentielles au bon fonctionnement du système agroalimentaire. Il peut s’agir d’infrastructures physiques ou intellectuelles, allant des réseaux de transport internationaux, nationaux et ruraux aux systèmes numériques de communication et d’information. Les technologies numériques sont étroitement liées au système d’information, et les investissements dans les infrastructures de connectivité peuvent permettre d’importantes synergies s’ils sont convenablement associés à des activités privées.

La biosécurité, le contrôle et l’inspection forment un troisième groupe de services essentiels au secteur. Ils permettent de garantir que la production agricole et les échanges ne mettent pas en danger la santé des êtres humains, des animaux et des végétaux, ni celle de l’environnement. S'agissant de la biosécurité, les besoins dépendent de la situation de chaque pays mais devraient toujours être fondés sur des données scientifiques, à la fois pour que les mesures soient efficaces et pour éviter des coûts commerciaux et des restrictions commerciales injustifiés.

Pour relancer l’élan de réforme aujourd’hui largement retombé, il faut travailler davantage à réorienter le soutien sur les objectifs affichés et sur la fourniture de biens et de services publics au secteur agricole. Réformer les politiques publiques dans l’optique de rendre le secteur agroalimentaire plus productif, durable et résilient suppose donc – pour beaucoup de pays – d’accorder une plus grande place aux investissements dans ces services, qui améliorent la résilience de l’ensemble du secteur face à des crises imprévisibles comme celle du COVID-19. L’objectif est qu’il soit capable d’absorber les chocs, de s’adapter et de se transformer, notamment face aux possibles évolutions à long terme de la structure de la demande alimentaire suite à la pandémie actuelle de COVID-19. Dans une certaine mesure, les pays pourraient devoir rediriger vers ces services essentiels d’intérêt général une partie du soutien apporté aux producteurs par le biais de dépenses budgétaires.