OECD Multilingual Summaries

OECD Regional Outlook 2014

Regions and Cities: Where Policies and People Meet

Summary in Polish

Prognoza regionalna OECD na rok 2014

Regiony i miasta: na styku polityki i społeczeństwa

Streszczenie w języku polskim

Najważniejsze ustalenia

• Międzyregionalne dysproporcje w wysokości dochodów wzrosły w ciągu ostatnich dziesięcioleci w większości krajów OECD. Kryzys wpłynął na tę tendencję w niewielkim stopniu. Jeśli dysproporcje ulegały zmniejszeniu, odzwierciedlało to zwykle słabe wyniki w obszarach bogatszych, nie zaś wzrost gospodarczy w regionach biedniejszych. Kryzys uwypuklił również dysproporcje w poziomie bezrobocia w różnych regionach.
• Pokryzysowe osłabienie roli bodźców podatkowych i wzrost znaczenia konsolidacji przełożyły się na znaczne cięcia inwestycji publicznych: w całym obszarze OECD ich wielkość w latach 2009–2012 spadła o 13% w ujęciu realnym. Ponieważ za zarządzanie około 72% inwestycji publicznych odpowiadają władze regionalne, stanowi to szczególne wyzwanie dla regionów i społeczności lokalnych. Dzięki cięciom inwestycyjnym można chronić bieżące usługi i transfery, ale mogą one zagrażać rozwojowi gospodarczemu i zapewnianiu usług w przyszłości.
• Do czynników stymulujących wzrost liczby reform administracyjnych na szczeblu niższym niż krajowy należy również presja budżetowa. Uzasadnieniem reform jest po części konieczność osiągnięcia korzyści skali i innych oszczędności; są one jednak także sposobem przekazywania dodatkowych obowiązków.
• Kryzys uwidocznił ograniczenia czysto ekonomicznych ocen postępu społecznego i zaakcentował konieczność stosowania szerzej pojmowanych miar dobrobytu. Kwestię dobrobytu należy jednak analizować i rozpatrywać na szczeblu regionalnym. Dysproporcje w niepieniężnych wskaźnikach dobrobytu są często większe między regionami w obrębie jednego kraju niż między różnymi krajami. Są również wyjątkowo trwałe w czasie. W krajach o większych różnicach w dostępie do edukacji, miejsc pracy i najważniejszych usług odnotowuje się także ogólnie niższe wskaźniki dobrobytu.
• Poszukiwanie źródeł wzrostu sprawiło, że w większości gospodarek OECD coraz większa uwaga skupia się na miastach jako najważniejszych potencjalnych motorach wzrostu gospodarczego. Obszary miejskie są zasadniczo bardziej produktywne, a ich przewaga w tym zakresie wzrasta wraz z wielkością miasta. Duże miasta stymulują rozwój sąsiadujących z nimi regionów, nawet w odległości 200–300 kilometrów. Mniejsze miasta mogą jednak także skorzystać na wzroście produktywności dzięki bliskim powiązaniom z innymi miastami — powiązanie kompensuje wtedy w pewien sposób ich rozmiar.
• Zalety urbanizacji dotyczące wzrostu gospodarczego i produktywności nie pojawiają się jednak automatycznie: sposób zarządzania miastami ma bezpośredni, istotny wpływ na ich wydajność ekonomiczną i jakość życia mieszkańców. Działania gospodarstw domowych i firm, podobnie jak interakcje miedzy różnymi nurtami polityki publicznej, wywierają zwykle silniejszy — korzystny i niekorzystny — pośredni wpływ w miastach niż w obszarach rzadziej zaludnionych. Wynika z tego większa potrzeba koordynacji polityki między poszczególnymi sektorami, obszarami prawnymi i szczeblami administracji.
• Taka koordynacja często jest niepełna: polityki sektorowe na szczeblu krajowym i regionalnym często określają wzajemnie sprzeczne bodźce motywacyjne, a spójność wytycznych między poszczególnymi szczeblami administracji jest niewielka. Fragmentacja pozioma na szczeblu miejskim dodatkowo zwiększa ten problem, zwłaszcza w dużych, ale zróżnicowanych politycznie obszarach metropolitalnych. Przeprowadzone przez OECD badanie dotyczące zarządzania obszarami metropolitalnymi (OECD Metropolitan Governance Survey) wyraźnie wskazuje na koszty fragmentacji administracji. Zwraca też uwagę na korzyści płynące z lepszej koordynacji polityki w skali metropolitalnej, tzn. w skali miast definiowanych raczej rozmieszczeniem ludności i aktywnością gospodarczą niż — często przestarzałymi — granicami administracyjnymi.

Najważniejsze konsekwencje dla polityki

• Rosnące dysproporcje, powolny wzrost i ograniczone pole manewru w zakresie polityki fiskalnej i pieniężnej podkreślają konieczność wprowadzenia skutecznego, uzależnionego od lokalnych uwarunkowań podejścia do polityki. Po pierwsze, nawet w obrębie jednego kraju między poszczególnymi regionami występują istotne różnice w barierach rozwoju. Po drugie, twórcy polityki muszą zwracać coraz baczniejszą uwagę na zależności między poszczególnymi celami oraz na ich potencjalną komplementarność, którą można wykorzystać, stosując zintegrowane podejście. Te zależności i komplementarność często odzwierciedlają określone uwarunkowania konkretnych miejsc i są zwykle najbardziej widoczne — i najłatwiejsze do kontrolowania — dla podmiotów lokalnych i regionalnych.
• Uwarunkowania geograficzne mają istotne znaczenie: podczas identyfikowania i promowania powiązań między celami gospodarczymi, środowiskowymi i społecznymi twórcy polityki muszą patrzeć ponad granicami administracyjnymi i uwzględniać rzeczywiste uwarunkowania geograficzne analizowanych problemów. Przykładem może być kwestia transportu publicznego, którą należy rozpatrywać dla całego obszaru metropolitalnego, a nie dla poszczególnych obszarów miejskich osobno. Odpowiednia skala interwencji politycznej zależy od charakteru problemu: rejony wyznaczone na potrzeby szkół i szpitali będą odmienne, a organy odpowiedzialne za transport mogą działać na innym szczeblu niż organy służby zdrowia. Poziomów administracji nie można jednak mnożyć w nieskończoność — stąd potrzeba danych, narzędzi i instytucji, które ułatwiałyby koordynację pionową i poziomą na różnych szczeblach.
• Dostosowanie polityki do obszaru jest szczególnie ważne, jeśli mamy do czynienia z podziałem na regiony miejskie i wiejskie. Ponieważ około 78% mieszkańców wsi w krajach OECD mieszka w pobliżu miast, traktowanie terenów wiejskich i miejskich jako odrębnych obszarów nie ma większego sensu. Polityki dotyczące regionów miejskich i wiejskich muszą być lepiej zintegrowane, jeśli mają odzwierciedlać rzeczywiste uwarunkowania obszarów, w których są wdrażane. Współpraca miejsko‑wiejska może się przyczynić do spójniejszego rozwoju terytorialnego, maksymalizacji potencjalnych korzyści na rynku pracy, a także do tworzenia powiązań środowiskowych i innych między społecznościami miejskimi i wiejskimi.
• Ograniczenie inwestycji publicznych oznacza, że władze lokalne i regionalne muszą robić więcej — i działać skuteczniej — dysponując mniejszą ilością środków. To właśnie z tego względu Rada OECD przyjęła w marcu 2014 r. zalecenia w sprawie skutecznych inwestycji publicznych na wszystkich szczeblach administracji. Zasady określone w zaleceniach pomogą władzom ocenić mocne i słabe strony ich możliwości w zakresie inwestycji publicznych oraz wyznaczyć priorytety usprawnień.
• Władze krajowe i regionalne lub stanowe mogą mieć do odegrania ważną rolę, jeśli chodzi o wspieranie tworzenia skuteczniejszych rozwiązań w zakresie zarządzania obszarami metropolitalnymi. Przeszkody dla wspólnych działań są często istotne; nawet jeśli wszystkie jednostki administracyjne z dużego regionu lub obszaru miejskiego odniosłyby korzyści ze współpracy, może się okazać, że żadna z nich nie dysponuje możliwościami ani systemem bodźców, które pozwoliłby jej ponieść koszty zgromadzenia niezbędnych informacji, zmobilizowania pozostałych itd.
• Lepsze zarządzanie obszarami metropolitalnymi należy wspierać przez zwiększenie spójności polityki dotyczącej miast na szczeblu krajowym. Polityka krajowa dotycząca obszarów miejskich — o ile w ogóle istnieje — jest zazwyczaj wąsko zdefiniowana i skupia się bardziej na problemach niż na możliwościach. Na wiele innych nurtów polityki mających ogromny wpływ na rozwój miast czasem wcale nie spogląda się przez pryzmat miejski. Rządy, które chcą uporządkować kwestię rozwoju obszarów miejskich, muszą stworzyć znacznie szerszą wizję polityki miejskiej, opracowując strategie międzysektorowe umożliwiające rozwiązywanie problemów miast w sposób zintegrowany.