2. Prise en compte des incidences sur la TVA/TPS de l’essor de l’économie du partage/à la demande : étapes envisageables pour l’évaluation des besoins et l’action des pouvoirs publics

Ce chapitre présente un cadre possible pour l’élaboration des stratégies des administrations fiscales en matière de TVA/TPS face à la croissance et au développement de l’économie du partage/à la demande. Il rappelle les différentes étapes que les autorités peuvent suivre pour mesurer le développement de l’économie du partage/à la demande et ses répercussions possibles sur la politique et l’administration de la TVA ; l’évaluation des besoins préalable aux décisions ; et le choix ainsi que le déploiement des mesures possibles en tenant compte des particularités et de la situation propres à chaque pays. Il renvoie aux chapitres du présent rapport qui contiennent des réflexions et orientations plus poussées sur chaque étape. Ce cadre s’articule autour des grandes étapes suivantes (voir graphique 2.1. ci-dessous) :

Les paragraphes ci-après détaillent ces grandes étapes, étant entendu que les administrations fiscales peuvent ne pas avoir besoin de toutes les suivre, puisque leurs réponses peuvent varier en fonction du contexte national et des objectifs poursuivis.

Pour appuyer leurs décisions sur des données concrètes, les juridictions qui envisagent d’adopter des mesures relatives à la TVA/TPS face à l’essor de l’économie du partage/à la demande devront probablement commencer par bien cerner, sur la base d’informations à jour, l’ampleur et le potentiel de croissance de cette économie au niveau national. Le chapitre 1 du présent rapport livre une analyse de l’économie du partage/à la demande, de ses principaux acteurs et secteurs, de leur potentiel de croissance et des modèles commerciaux qui les sous-tendent. L’objectif est d’aider les administrations fiscales à approfondir leur connaissance de l’économie du partage/à la demande au sein de leur juridiction et à mieux mesurer sa croissance.

Il n’est pas aisé de mesurer en détail l’économie du partage/à la demande, notamment à cause de la nature souvent informelle des activités de ses participants qui omettent de se déclarer à des fins fiscales ou ne le font que partiellement, mais aussi des difficultés liées à la classification de ces opérations. Les procédures comptables nationales reflètent généralement les conditions qui prévalaient avant l’émergence de l’économie du partage/à la demande, tout particulièrement pour ce qui est de la location et du travail informels. De façon analogue, bien que les enquêtes menées auprès des ménages permettent de mesurer le taux d’activité, les répondants, à moins que les questionnaires mentionnent le sujet explicitement, passent souvent leurs activités à la demande sous silence (IMF, 2018[1]) (OECD, 2019[2]).

De toute évidence, le suivi et la mesure de l’économie du partage/à la demande présentent un intérêt qui va au-delà des politiques menées dans le domaine de la TVA/TPS. Le présent rapport n’a certes pas pour objet d’aborder en détail cet aspect de l’action publique, mais il semblerait néanmoins judicieux, de manière générale, que les juridictions adoptent, en matière de suivi et de mesure de l’économie du partage/à la demande, une approche coordonnée et associant l’ensemble de l’administration afin d’appuyer l’élaboration et la mise en œuvre de politiques fondées sur les faits qui soient cohérentes, efficaces et ciblées.

À cet effet, les juridictions peuvent souhaiter créer un cadre pour la définition des activités relevant de l’économie du partage/à la demande et la collecte de données statistiques correspondantes. L’imposition d’obligations déclaratives aux acteurs impliqués dans la chaîne d’approvisionnement de l’économie du partage/à la demande, notamment aux plateformes numériques qui facilitent ces transactions (voir le chapitre 3 du présent rapport pour plus d’informations) pourrait permettre aux juridictions d’améliorer rapidement leur mesure de l’économie du partage/à la demande et donc de mieux cerner son ampleur et son potentiel de croissance au niveau national. Dans ce contexte, le rapport intitulé « Measuring platform mediated workers » (disponible en anglais seulement), publié en 2019 dans le cadre de la série de documents de travail sur l’économie numérique de la Direction de la science, de la technologie et de l’innovation (STI) de l’OCDE, présente un intérêt tout particulier (OECD, 2019[2]). Tout en reconnaissant qu’il est difficile d’estimer le nombre de travailleurs des plateformes, ce rapport passe en revue différentes tentatives faites en ce sens par des institutions privées et des organismes officiels de statistique, et formule des recommandations en vue d’améliorer ces mesures à l’avenir (notamment l’utilisation de différents types d’enquêtes et la formulation des questions afin d’obtenir les résultats recherchés).

S’il est probable que les principales raisons qui peuvent inciter les administrations à prendre des mesures dans le domaine de la TVA/TPS en réponse aux évolutions de l’économie du partage/à la demande diffèrent d’une juridiction à l’autre, elles se rattachent généralement à la mobilisation de recettes et à la gestion des risques de distorsion de la concurrence. Ces motivations peuvent avoir trait à l’ampleur et au potentiel de croissance de l’économie du partage/à la demande ou à des secteurs spécifiques de celle-ci au sein d’une juridiction donnée, aux pressions qu’elle exerce sur l’assiette et les recettes de la TVA/TPS ainsi qu’à la position concurrentielle des secteurs traditionnels économiquement équivalents.

Les pressions que fait peser sur la TVA/TPS l’essor de l’économie du partage/à la demande dépendent des secteurs économiques concernés et des spécificités du régime de TVA/TPS propre à chaque juridiction, par exemple l’existence de seuils d’enregistrement ou de collecte ainsi que leur niveau. L’essor de l’économie du partage/à la demande se traduit généralement par un surcroît d’activité de la part d’un nombre potentiellement élevé de nouveaux acteurs économiques et/ou de travailleurs atypiques qui peuvent être assujettis à la TVA/TPS en vertu des règles existantes. Au sein des juridictions dont le seuil d’enregistrement ou de collecte est relativement élevé et s’applique à l’ensemble de l’activité économique ou plus spécifiquement au secteur où l’économie du partage/à la demande est en plein essor, ce dynamisme entraînera probablement des pressions sur la TVA/TPS différentes de celles observées dans une juridiction dont le seuil est bas ou inexistant. Dans les juridictions dont le seuil est élevé, les recettes et les incidences sur la concurrence des nouveaux acteurs de l’économie du partage/à la demande (travailleurs à la demande occasionnels, par exemple) qui s’implantent dans un secteur donné du marché peuvent être limitées, puisque les acteurs économiques traditionnels en place se trouvent généralement, eux aussi, en deçà du seuil. En revanche, les recettes et les effets concurrentiels peuvent être considérables lorsque l’essor de l’économie du partage/à la demande conduit l’activité à évoluer d’un nombre relativement restreint de grands opérateurs traditionnels qui dépassent le seuil de la TVA/TPS à un nombre élevé de petits opérateurs de l’économie du partage/à la demande qui se trouvent généralement sous ce seuil en raison de son niveau relativement élevé (par exemple l’activité hôtelière par opposition à la location de logements de vacances de courte durée). Dans les juridictions où le seuil est bas ou inexistant, la croissance des secteurs de l’économie du partage/à la demande peut peser sur l’administration fiscale, puisque de nombreuses petites entreprises intègrent le système de la TVA/TPS en ayant peut-être une connaissance limitée de leurs obligations en la matière et une faible capacité à s’y conformer.

Cela étant, il est tout à fait possible que les juridictions n’aient pas pour principal objectif d’assujettir l’ensemble des activités relevant de l’économie du partage/à la demande aux règles de la TVA/TPS. Elles peuvent par exemple commencer par surveiller l’évolution de l’économie du partage/à la demande pour évaluer avec précision tout risque d’érosion de la base d’imposition à la TVA/TPS ou de distorsion de la concurrence afin d’être à même d’agir de façon rapide et ciblée lorsqu’elles jugeront utile de le faire. Le choix des mesures qui s’imposent face à l’essor de l’économie du partage/à la demande ainsi que leur conception dépendent largement des objectifs que poursuivent les administrations fiscales à travers leur action. Le chapitre 1 examine les principales pressions que l’économie du partage/à la demande est susceptible d’exercer sur la politique et l’administration de la TVA/TPS. En réponse à celles-ci, le graphique 2.2. ci-dessous récapitule les principales raisons qui peuvent conduire les administrations à prendre des mesures dans ce domaine.

Vu la diversité et le caractère évolutif de l’économie du partage/à la demande, la nécessité, pour les juridictions, d’apporter une réponse à ce phénomène et les objectifs de cette dernière sont susceptibles de varier selon les secteurs actifs sur leur marché, leur taille et leur potentiel de croissance ainsi que leur incidence sur l’activité économique existante. En fonction des résultats de leur évaluation des évolutions de l’économie du partage/à la demande au sein de leur juridiction, les administrations fiscales peuvent opter pour une stratégie échelonnée dans le cadre de laquelle elles concentrent avant tout leur action sur les secteurs dominants, ceux qui peuvent faire peser les risques les plus immédiats sur les recettes de la TVA/TPS ou sur la neutralité concurrentielle (par exemple les services de VTC ou les locations de courte durée), tout en continuant de surveiller les autres secteurs (émergents) afin de pouvoir établir rapidement la nécessité d’autres mesures.

Il est essentiel, pour déterminer les mesures les plus appropriées et la forme à leur donner, de bien comprendre les objectifs de l’action menée dans le domaine de la TVA/TPS en réponse aux évolutions de l’économie du partage/à la demande. S’il s’agit simplement de surveiller les évolutions de cette économie, les mesures comprendront probablement l’imposition d’obligations de communication de données aux plateformes et à d’autres acteurs de l’économie du partage/à la demande. La forme que prendront ces obligations de communication peut toutefois varier selon qu’elles visent, par exemple, à appuyer la collecte de la TVA/TPS et le respect des règles dans ce domaine par le préremplissage des déclarations des travailleurs de l’économie à la demande, ou à repérer les infractions et à favoriser la discipline fiscale par le biais d’une analyse des risques.

Il n’existe pas de solution toute faite pour gérer les conséquences sur la TVA/TPS de la croissance de l’économie du partage/à la demande. La réponse de l’administration fiscale aux évolutions de l’économie du partage/à la demande au sein d’une juridiction donnée dépendra largement des différentes motivations qui sous-tendent son action, comme évoqué ci-dessus, cette dernière étant, à son tour, fonction des spécificités de ladite juridiction ainsi que de leur incidence sur les recettes de la TVA/TPS et l’activité économique traditionnelle.

On peut dès lors s’attendre à ce que la conception et la mise en œuvre des mesures soient à l’image des différences observées au regard du cadre politique et législatif, des problèmes spécifiques et des priorités de l’administration fiscale ainsi que de la diversité des modèles d’activité de l’économie du partage/à la demande. Il appartient à chaque juridiction de décider des mesures les plus adaptées à sa situation. Ce rapport a pour objectif d’aider les juridictions en livrant une analyse des principales options politiques et administratives qui s’offrent à elles et en recensant une série d’éléments dont elles peuvent vouloir tenir compte. Les options en question sont détaillées dans le chapitre 3 de ce rapport. Les autres paragraphes du présent chapitre 2 exposent un certain nombre d’aspects et de principes de conception globaux que les juridictions peuvent intégrer à leur processus de décision.

En principe, rien ne justifie vraiment, en matière de TVA/TPS, un traitement différencié des activités relevant de l’économie du partage/à la demande par rapport à des activités similaires ou identiques de l’économie traditionnelle ou des plateformes au sens large au seul motif qu’elles s’organisent par le biais d’un circuit (numérique) différent. Cette observation se fonde non seulement sur des principes de neutralité concurrentielle, mais aussi sur les conclusions du présent rapport, qui indiquent que les activités et les secteurs relevant de l’économie du partage/à la demande d’une part, et ceux de l’économie traditionnelle et numérique d’autre part, se rapprochent de plus en plus (les acteurs traditionnels ou les places de marché électronique créent par exemple leurs propres plateformes d’économie du partage/à la demande ou s’intègrent à des structures existantes). Dans ce contexte, une réponse instaurant des mesures spécifiques qui s’écartent des règles normales de TVA/TPS peut ne pas s’avérer la plus appropriée, car elle risque d’entraîner un excès de complexité et d’exiger une actualisation permanente. En revanche, pour ramener l’économie du partage/à la demande dans le giron des règles normales de TVA/TPS, il peut être nécessaire de les adapter pour surmonter les difficultés spécifiques que les particularités de cette économie peuvent poser en termes de politique et d’administration de la TVA/TPS.

Le choix, pour une juridiction, de mettre en place des changements d’envergure ou des mesures plus ciblées dépend notamment de son système de TVA/TPS et des pressions exercées sur celui-ci par la croissance de l’économie du partage/à la demande. Dans les juridictions dont le seuil d’enregistrement est bas ou inexistant, par exemple, la croissance de l’économie du partage/à la demande peut être une contrainte en ce sens qu’elle nécessite de gérer quantité de nouveaux acteurs intégrant le système de TVA/TPS avec une connaissance parfois limitée de leurs obligations en la matière et une faible capacité à s’y conformer. Ce phénomène peut conduire les juridictions à revoir leur politique en matière de seuils ou à envisager d’autres approches favorisant le respect des règles et la collecte de la TVA/TPS, par exemple l’implication des plateformes numériques, les régimes forfaitaires, etc.

Dans ce contexte, le point de départ naturel, pour les juridictions qui envisagent de modifier leurs règles de TVA/TPS pour répondre à l’essor de l’économie du partage/à la demande, consiste à confronter le cadre actuel aux particularités de cette économie et de réfléchir à des mesures qui soient compatibles avec celui-ci afin de surmonter, le cas échéant, toute difficulté spécifique. Une telle approche permettra d’éviter des obligations redondantes ou conflictuelles découlant de mesures spécifiques susceptibles de s’écarter du cadre de TVA/TPS existant, ce qui risquerait d’accroître la complexité et l’incertitude ainsi que les contraintes liées à la discipline fiscale et les coûts administratifs. En d’autres termes, les juridictions pourraient devoir commencer par recenser les lacunes de leur cadre de TVA/TPS actuel avant d’être en mesure d’établir le type d’action nécessaire pour surmonter les difficultés posées par l’économie du partage/à la demande.

De façon analogue, les juridictions pourraient devoir se pencher sur les interactions potentielles entre leur cadre de TVA/TPS actuel et d’autres domaines de leur législation nationale, notamment le droit du travail, la sécurité sociale ou l’impôt sur le revenu. Le fait, par exemple, de considérer une plateforme de l’économie du partage/à la demande comme un employeur et ses fournisseurs sous-jacents comme des employés en vertu du droit du travail en vigueur dans une juridiction donnée peut avoir une incidence sur le traitement de l’activité concernée au regard de la TVA/TPS. Dans le même ordre d’idées, le fait d’imposer l’enregistrement à la TVA/TPS comme condition d’obtention d’une autorisation pour l’exercice d’une activité ou l’occupation d’un certain emploi, ou comme condition d’admissibilité à la couverture sociale ou à certaines prestations, peut influer sur la réponse apportée en matière de TVA/TPS.

Dans le prolongement des paragraphes précédents, la question est de savoir si et dans quelle mesure il est approprié d’apporter des réponses différenciées selon le secteur concerné de l’économie du partage/à la demande. La diversité des activités (fondées sur les actifs ou sur le travail, par exemple) et des modèles commerciaux (fondés sur des paiements électroniques ou en espèces, par exemple) peut faire naître un ensemble tout aussi varié de difficultés liées au respect des règles et/ou à l’administration qui peut justifier la mise en place de politiques différenciées.

Comme souligné ci-dessus, lorsque l’adoption d’une approche différenciée est jugée appropriée, il convient d’opter pour une réponse compatible avec les règles et principes généraux du système de TVA/TPS de la juridiction concernée et de limiter les nouvelles exceptions ou les régimes spéciaux. La mise en place de régimes spécifiques applicables à certains secteurs, par exemple au travers d’exonérations ou de seuils sectoriels, risque en effet de rendre le système encore plus complexe et incertain, notamment parce que le caractère évolutif des secteurs relevant de l’économie du partage et la convergence entre ceux-ci (qui se traduit notamment par des offres groupées) peuvent rendre la délimitation du champ d’application de ces régimes extrêmement difficile. Cette situation peut conduire à une multiplication des contraintes liées à la discipline fiscale ainsi que des risques de distorsion de la concurrence et de non-respect des règles (par exemple en raison d’une qualification erronée des activités en vue de bénéficier du traitement le plus favorable au regard de la TVA/TPS). Par ailleurs, les approches sectorielles risquent de se révéler moins pérennes au vu des évolutions constantes des modèles d’activité et de l’émergence, au sein de l’économie du partage/à la demande, de nouveaux secteurs qui prennent rapidement de l’ampleur.

Cela étant, il est admis qu’une stratégie différenciée peut être nécessaire et appropriée en raison des particularités de certains secteurs de l’économie du partage/à la demande. Pour être efficace, la réponse apportée à l’émergence d’une activité relevant de l’économie du partage qui implique la présence physique des fournisseurs sous-jacents (par exemple les services de VTC) sera probablement différente de celle adoptée pour une activité qui porte sur des services à distance fournis depuis l’étranger (par exemple les travaux intellectuels à la demande) ou qui s’appuie sur la présence d’actifs étrangers dans une juridiction donnée (par exemple les locations de courte durée). En tout état de cause, l’approche la plus efficace est probablement celle qui consiste à s’assurer que ces différentes réponses s’inscrivent dans le cadre général de TVA/TPS et soient compatibles avec celui-ci.

Il est admis qu’une juridiction peut décider d’agir de façon graduelle. Elle peut ainsi choisir de cibler en premier lieu les secteurs dominants de l’économie du partage/à la demande, ceux qui font peser le plus de risques sur les recettes de la TVA/TPS et/ou ou laissent craindre d’importantes distorsions de la concurrence. Dans ce contexte, une juridiction peut envisager de mener un programme pilote (sur une base volontaire) associant quelques acteurs des secteurs concernés avant de le déployer au sein de ceux-ci en s’appuyant sur ces enseignements. De même, la pratique et l’expérience acquises dans le cadre de la mise en œuvre d’une réforme visant les secteurs de l’économie du partage/à la demande considérés comme nécessitant une réponse prioritaire peuvent servir de bonne base pour les mesures qui seront déployées dans d’autres secteurs par la suite.

Quand une juridiction envisage d’élargir le champ d’application de politiques existantes à d’autres types d’activités de l’économie du partage/à la demande, elle doit veiller à assurer la viabilité de ces politiques compte tenu de la diversité des modèles commerciaux. Citons notamment le cas de l’élargissement des obligations de communication de données imposées aux acteurs de secteurs spécifiques à d’autres secteurs et acteurs de l’économie du partage/à la demande. Pour garantir l’efficacité et l’efficience d’un tel régime, il est particulièrement important d’établir les éléments d’information à déclarer sur la base des renseignements disponibles pour chaque secteur.

Pour être efficace, un système de TVA/TPS doit en principe concilier les objectifs des pouvoirs publics, les stratégies en matière de législation, d’administration et de conformité, et les services aux contribuables. Une réponse intégrée comme il se doit dans le cadre général de TVA/TPS et compatible avec son fonctionnement global est d’autant plus à même de fournir des résultats satisfaisants sur le plan des objectifs fixés en matière de recettes et d’équité, de respect des règles par les acteurs de l’économie du partage/à la demande et d’efficacité administrative pour les autorités fiscales. Une réponse bien équilibrée permet par ailleurs d’éviter que les politiques menées dans le domaine de la TVA/TPS fassent inutilement obstacle à l’essor de l’économie du partage/à la demande. Les Conditions cadres d’Ottawa sur la fiscalité peuvent fournir des orientations utiles à l’élaboration d’une telle réforme en s’appuyant sur les principes fondamentaux de neutralité, d’efficience, de certitude et de simplicité, d’efficacité et d’équité ainsi que de flexibilité.

Pour conclure, et étant entendu qu’il n’existe pas de solution toute faite, ce chapitre expose, pour l’élaboration des politiques menées dans le domaine de la TVA/TPS, une série de principes de conception globaux complémentaires afin d’éclairer davantage les analyses et décisions des administrations fiscales en réponse aux évolutions de l’économie du partage/à la demande au sein de leur juridiction :

  • Bien comprendre les objectifs visés et évaluer les options stratégiques et politiques potentielles par rapport à ces objectifs.

  • Veiller à l’égalité de traitement des différents circuits de distribution d’un marché donné, qu’ils soient traditionnels ou numériques, et accepter que pour y parvenir, les activités relevant de l’économie du partage/à la demande puissent, vu leurs particularités, devoir faire l’objet d’interventions des pouvoirs publics. Étant donné que l’économie des plateformes, y compris celle du partage/à la demande, converge avec l’économie dans son ensemble, il est essentiel de garantir la neutralité des circuits entre les prestataires qui opèrent par le biais de plateformes et ceux qui ne relèvent pas de l’économie numérique.

  • Élaborer les options d’action sur la base d’une bonne compréhension des acteurs de l’économie du partage/à la demande, de leurs écosystèmes et de leurs tendances afin de garantir leur viabilité de manière proportionnée et pérenne. Il est donc important que les administrations fiscales consultent les parties prenantes concernées (c’est-à-dire les acteurs de l’économie du partage/à la demande, les opérateurs économiques traditionnels et d’autres parties prenantes tierces telles que les fournisseurs de services et les prestataires informatiques).

  • Assurer une coopération étroite avec d’autres organismes publics (par exemple ceux chargés de la réglementation du travail) afin d’examiner les possibilités offertes par des approches associant l’ensemble de l’administration. Il peut notamment s’agir de permettre aux différentes autorités d’accéder à des informations pertinentes au regard de la TVA/TPS recueillies par d’autres organismes nationaux (non chargés de la TVA/TPS), et inversement, ou de prévoir un processus d’enregistrement qui, sous la forme d’un « guichet unique », engloberait plusieurs domaines et organismes/entités/autorités publiques.

  • Entretenir un dialogue international avec les pairs d’autres juridictions pour se tenir informé des tendances à l’œuvre à l’échelle mondiale et partager des analyses, des expériences et des bonnes pratiques. À cet égard, le Forum mondial sur la TVA et le Forum sur l’administration de l’impôt peuvent jouer un rôle utile en facilitant ce dialogue.

  • Veiller à bien communiquer sur les mesures en amont de leur mise en place et prévoir un délai suffisant pour leur mise en œuvre ainsi que des orientations claires pour tous les acteurs concernés de l’économie du partage/à la demande (fournisseurs, utilisateurs et plateformes).

  • Préserver l’intégrité du système fiscal en facilitant le respect des règles et en maintenant les contraintes liées à la discipline fiscale à un niveau raisonnable tout en atténuant les risques de fraude et d’évasion fiscales. Pour ce faire, les autorités fiscales sont encouragées à adopter une approche mixte consistant, d’une part, à faciliter et à favoriser le respect des règles en simplifiant les procédures et, d’autre part, à décourager les infractions.

  • Évaluer régulièrement l’efficacité et la neutralité des politiques adoptées, y compris leur incidence (potentielle) sur la croissance de l’économie du partage/à la demande. L’économie du partage/à la demande est un domaine en évolution. Les évolutions à l’œuvre dans le domaine réglementaire (développements du droit du travail susceptibles de redéfinir les relations entre les plateformes et leurs fournisseurs, par exemple) et technologique (utilisation potentielle de voitures autonomes à l’avenir) pourraient conduire à une transformation rapide de la portée et du champ de l’économie du partage/à la demande à l’échelle nationale et mondiale. Il est donc nécessaire de surveiller les évolutions et d’évaluer l’efficacité et la neutralité des politiques adoptées à intervalles réguliers si tant est que cela soit possible.

Ces principes de conception globaux tiennent lieu de cadre d’évaluation permettant d’apprécier l’efficacité et l’efficience d’une vaste palette d’options politiques et administratives ainsi que des fonctions qui pourraient être dévolues aux plateformes numériques abordées dans le chapitre 3 du rapport.

Références

[1] IMF (2018), « Measuring the Digital Economy », Policy Papers, IMF , Washington, D.C., https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2018/04/03/022818-measuring-the-digital-economy (consulté le 25 février 2021).

[2] OECD (2019), « Measuring platform mediated workers », OECD Digital Economy Papers, n° 282, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/170a14d9-en.

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