Chapitre 2. Aperçu de la communication publique au Maroc

Stratégies et plans de communication publique

L’élaboration de stratégies de communication est une pratique courante dans de nombreux pays de l’OCDE. Elle permet de regrouper, consolider et rationaliser des initiatives visant à nourrir des objectifs clairement définis. En produisant des orientations, ce type de document garantit une cohérence d’action et permet d’assurer l’impact le plus large possible des initiatives de communication, en affirmant que ces initiatives poursuivent les mêmes objectifs, de manière coordonnée, suivie et mesurée. Une analyse des défis et possibilités actuelles et futures doit être effectuée ainsi qu’une identification des principes, des audiences précises ainsi que des objectifs et des instruments d’action pour les atteindre. Les stratégies doivent par ailleurs évaluer la disponibilité des ressources et capacités nécessaires à la mise en place des initiatives qu’elles incluent et doivent être régulièrement revues et actualisées (OCDE, 2017c). En Italie, la loi n°150 de 2000 dispose dans son article 11 que « les administrations étatiques préparent annuellement un programme d’initiatives de communication » qu’elles envisagent de mettre en place l’année suivante.

Selon l’enquête menée par l’OCDE, la quasi-majorité des départements publics participants disposaient d’une stratégie de communication formalisée et plus de deux tiers des répondants disposaient d’un plan de communication. Cinq des ministères participants ont par ailleurs précisé que leur stratégie de communication était écrite5. Cet engagement démontre l’importance accordée à ce type d’outil. Cependant, et selon les entretiens menés, il semblerait que certaines de ces stratégies soient désuètes. Par ailleurs, d’autres ne semblent pas constituer des documents de référence guidant les actions des entités en charge de la communication.

En plus des stratégies de communication, 48% des pays de l’OCDE élaborent des manuels pour les communicants (OCDE, 2017b), avec des standards communs, des lignes directrices ou des procédures autour de la communication du gouvernement (encadré 2.2). Dans ce cadre, et afin de définir un cadre de formalisation des pratiques et approches de l’ensemble des administrations marocaines vis-à-vis de certains aspects de la communication publique, le MRAFP œuvre, avec le réseau des responsables de la communication nouvellement créé, à l’élaboration d’un guide de la communication publique.

Un cadre de procédures ou directives adaptées à la communication publique et aux différentes initiatives qui en émanent, et l’adoption de règles clairement déterminées et appliquées par les autorités concernant la communication publique, permettraient d’offrir les bases nécessaires à un enracinement solide des initiatives de communication. Ces éléments doivent être communiqués de façon adéquate aux citoyens et aux autres parties prenantes afin de gagner leur soutien et leur adhésion. Le gouvernement estonien a ainsi élaboré en 2017 un manuel du communicant (encadré 2.3).

De telles directives peuvent également revêtir un aspect technique, comme c’est le cas pour de nombreux pays de l’OCDE telles la France ou l’Italie. Le Service d’information du gouvernement (SIG) et l’Agence italienne pour les politiques digitales (AGID) ont par exemple élaboré des directives spécifiques concernant les sites web institutionnels6. Similairement, le Maroc a mis en place un Cadre général d’interopérabilité (CGI) en 2012, offrant « un cadre de référence pour les Administrations Marocaines avec des règles de conformité quant à l’usage de normes, de standards ou encore de références dans le développement des systèmes d’information de la sphère publique »7. Le CGI est un document vivant voué à être régulièrement actualisé. Son opérationnalisation est ainsi cruciale.

L’élaboration d’une stratégie de communication requiert par ailleurs un processus inclusif et un ciblage attentif. Selon l’enquête de l’OCDE, plus des deux tiers des départements publics marocains interrogés ont affirmé que des parties prenantes importantes sont impliquées dans l’élaboration de ces stratégies, tels que les opérateurs économiques, les usagers du service public ou les médias (Graphique 2.4).

Graphique 2.4. Les parties prenantes internes et externes ont-elles été impliquées dans le processus d’élaboration de la stratégie de communication ?

Source : Enquête de l’OCDE sur la communication publique au Maroc, 2017.

Cependant, moins d’un tiers des répondants au questionnaire de l’OCDE ont mis en place un cadre structurel de consultation des parties prenantes ciblées. Afin de tenir pleinement ses promesses et d’assurer une mise en œuvre effective, une stratégie doit susciter l’adhésion des principaux acteurs, aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur de la sphère publique (OCDE, 2017c). À ces fins, lors de l’élaboration d’une stratégie, la prise en compte des attentes est essentielle. C’est à cette seule condition que les acteurs impliqués pourront apporter leur soutien à sa mise en œuvre. L’absence de ciblage précis ou d’initiatives résultant de tels ciblages semblent représenter des freins à une pertinence optimale des démarches de communication publique : ces deux points génèrent parfois une dilution des actions de communication et un affaiblissement de l’impact de l’information et de la mobilisation des destinataires des messages formulés. Certains ministères, à l’exemple de celui de la Santé, indiquent cibler des groupes particuliers tels que le corps enseignant ou les enfants. Néanmoins, ces cibles ne semblent pas être intégrées de manière formalisée ou régulière à la conception des actions de communication.

Un autre élément est indispensable à l’élaboration de stratégies rationnelles et viables : la mise en place de systèmes de suivi et d’évaluation8 de ces stratégies. L’évaluation représente un élément-clé permettant de savoir si les stratégies répondent au mieux aux besoins des citoyens, usagers des services publics ou de la société civile. L’existence de solides mécanismes de suivi et d’évaluation garantit la réalisation, dans le cadre de l’action publique, des objectifs prévus, facilite la mise en évidence des obstacles auxquels se heurte la mise en œuvre des politiques publiques et offre des solutions en vue de surmonter ces obstacles, en se fondant sur les leçons tirées des succès et échecs enregistrés dans des domaines similaires de l’action publique. En outre, ces mécanismes fournissent aux parties prenantes une base de données probante pour la réalisation des objectifs des pouvoirs publics. Ils sont indissociables de la prise de décision fondée sur des données probantes et peuvent servir à des fins d’apprentissage et de redevabilité (OCDE, 2017c). Au Royaume-Uni, un cadre d’évaluation a été élaboré par le Service de Communication du Gouvernement (GCS) en 2016. Il a comme objectif d’aider les communicants à mesurer l’impact de leur travail par le biais d’une approche claire et cohérente de l’évaluation des activités de communication9.

Selon l’enquête de l’OCDE, près de la moitié des répondants affirment procéder à un suivi et à une évaluation de leurs stratégies (Graphique 2.5). Cependant, les données résultant de l’enquête de l’OCDE indiquent une absence apparente de système d’évaluation consolidée des stratégies ou plans de communication. Ce constat pourrait s’expliquer par l’absence de textes réglementaires définissant l’entité en charge en dernière instance de l’évaluation de l’ensemble des stratégies de communication, ou de méthodologies, indicateurs et baromètres dédiés. Par ailleurs, aucune institution ne recourt à des évaluations externes. Lors des discussions avec les communicants au niveau des administrations marocaines, les principaux besoins exprimés concernent la nécessité de mettre en place et d’harmoniser des indicateurs de mesure de performance en matière de déploiement des stratégies et plans de communication, ainsi que le besoin de multiplier les recours à des sondages d’opinion stratégiques sur la question. Par ailleurs, l’augmentation de la fréquence de l’évaluation semble être un axe d’amélioration considérable pour les prochains projets de réforme de la communication publique du gouvernement marocain, compte tenu que plus des deux tiers des départements mènent des campagnes d’évaluation et de revue de leurs stratégies sur des périodes supérieures à deux ans. Ces organismes démontrent ainsi un certain manque de réactivité à d’éventuels disfonctionnements qui pourraient être décelés à un stade plus précoce, et donc donner lieu à des mesures correctives plus régulières.

Graphique 2.5. Évaluation des stratégies de communication

Source : Enquête de l’OCDE sur la communication publique au Maroc, 2017.

Structures et organisation de la communication publique

Au sein des départements publics

Au-delà des structures du gouvernement marocain répondant à un besoin de communication globale, l’enquête de l’OCDE a démontré que sur l’échantillon des départements ministériels ayant répondu, tous avaient une structure dédiée à la communication publique, témoignant ainsi de la prise en compte de cet aspect comme priorité, qui doit se traduire au niveau de l’organisation hiérarchique des institutions publiques.

Le portage hiérarchique semble être un point fort des structures de communication publique du contexte marocain. La tendance qui ressort consiste à rattacher les structures de communication aux secrétaires généraux des institutions ou à des directions, avec près de la moitié des départements publics questionnés ayant opté pour ce fonctionnement, contre 1/20^ème qui les rattachent aux cabinets des ministres. Cette tendance traduit une perception de la communication publique comme exécutive, à fort besoin en coordination avec les autres activités des institutions publiques et donc en besoin d’un fort portage exécutif, assurant la coordination continue avec les différentes entités internes au département. Elle traduit également une prise de conscience de la nécessité de différencier communication publique et communication politique.

Par ailleurs, il semblerait que le Maroc évolue progressivement vers la création de structures spécifiquement en charge de la communication. Huit administrations parmi celles qui ont répondu au questionnaire de l’OCDE ont indiqué que l’entité en charge de la communication publique avait évolué en termes de rattachement hiérarchique, de statut et de prérogatives. Lors des différents entretiens effectués, les instances en charge de la communication publique ont par ailleurs exprimé le souhait de voir leur rattachement évoluer vers plus d’autonomie, afin d’incarner le « carrefour » des messages émis par l’institution, notamment en transformant les divisions de communication en directions indépendantes. Parmi l’ensemble des répondants au questionnaire de l’OCDE, 15 ont indiqué que leur structure de communication correspond à une cellule, unité ou un service (Graphique 2.6). Une autonomisation des cellules en charge de la communication publique au niveau des ministères passe pour permettre la circulation d’une information plus fiable, exacte et facile d’accès. De plus, le besoin d’homogénéiser certains des mandats clés des entités en charge de la communication au niveau des différents départements ministériels permettrait de renforcer le rôle que joue la communication publique d’un point de vue gouvernemental. Par ailleurs, certains communicants ont mis en avant la diversité des dynamiques et enjeux de communication, avec une communication plus politisée au niveau du Cabinet du ministre, et une autre plus institutionnalisée au niveau du ministère, à l’image de nombreux pays de l’OCDE. Cette diversité peut parfois engendrer une certaine confusion des messages ou une divergence des enjeux et objectifs de communication. Dans le cadre des stratégies de communication, un alignement de ces derniers pourrait s’opérer et un renforcement de la communication publique gagnerait à se faire.

Graphique 2.6. À quel niveau hiérarchique est rattachée votre structure chargée de la communication ?

Source : Enquête de l’OCDE sur la communication publique au Maroc, 2017.

À cette date et en dehors du ministère de la Communication, les prérogatives et organisation des instances en charge de la communication publique ne semblent pas faire l’objet d’une formalisation par voie de textes réglementaires, mais être plutôt simplement définies dans les missions de chaque entité. Certains pays de l’OCDE telle que l’Italie ont promulgué des lois permettant de définir les fonctions et sphères d’intervention des entités en charge de la communication. En effet, la loi n°150 de 2000 définit notamment les rôles du bureau de presse, du porte-parole et du bureau en charge des relations avec le public10. Au Maroc, l’absence de Dahirs ou lois organiques régissant les prérogatives des entités en charge de la communication publique des administrations semble réduire la compréhension par les parties prenantes destinataires de la nature et contenu des messages émis par l’administration via son département dédié de communication. En effet, pour l’instant, le statut du fonctionnaire ne mentionne pas la communication spécifiquement.

Coordination

La satisfaction des objectifs stratégiques en matière de communication publique de la part des départements administratifs, qui constituent l’appareil exécutif et déterminent le programme du gouvernement en globalité, implique synergies et coordination. Un premier degré de coordination est nécessaire au sein-même des départements ministériels et des instances publiques. Il est en effet ressorti de l’enquête de l’OCDE que près de 3/5èmes des départements ne centralisaient pas toutes les prérogatives au niveau de leur structure de communication publique principale, les procédures en place impliquant une coordination étroite avec d’autres entités d’un même département jouant un rôle de communication publique (Graphique 2.7). La typologie de ces entités de communication publique reste très diversifiée, les conseillers en communication auprès du Cabinet du ministre arrivant en tête de file avec 42% des répondants disant en disposer en parallèle à leurs structures principales de communication. Cette tendance est surtout présente au niveau des administrations dans lesquelles la communication publique est rattachée aux secrétaires généraux. En deuxième position arrivent les services de communication rattachés à des départements sous tutelle avec 15,8% des réponses. Ces services évoluent principalement au niveau des ministères dont l’organigramme implique la création d’agences dédiées à des sujets particuliers, avec des enjeux de communication et des cibles spécifiques qui pourraient sensiblement différer de ceux généralement associés au ministère. En troisième position viennent les cellules d’attachés de presse avec 10,5% des réponses. Cette typologie diversifiée souligne encore davantage le besoin d’une coordination renforcée. Par ailleurs, en réponse à l’enquête de l’OCDE, seule la moitié des répondants indiquaient considérer les fonctionnaires de leurs entités respectives comme des cibles de leurs stratégies de communication publique, et près de deux tiers annonçaient disposer d’un site intranet, soulevant ainsi plusieurs questions quant à la déclinaison des messages de communication interne et des moyens utilisés pour renforcer la coordination.

Graphique 2.7. Avez-vous une structure parallèle de communication ?

Source : Enquête de l’OCDE sur la communication publique au Maroc, 2017.

Par ailleurs, lors des entretiens menés par les équipes de l’OCDE dans le cadre des consultations faites auprès des professionnels du secteur des médias, une dualité entre les dynamiques d’action des équipes en charge de la communication publique et celles des ministres et de leurs chefs de cabinet a été constatée. Cette dualité semble présenter des contraintes en vue d’assurer la traçabilité et l’approfondissement des informations recueillies à des fins plus élaborées, comme l’investigation et l’analyse, avec une obligation pour les journalistes par exemple de devoir traiter avec les deux niveaux de disponibilité de l’information, lors de chaque itération d’exercices similaires. Une distinction plus marquée devrait ainsi se faire entre les personnes chargées de la communication publique et celles de la communication politique au sein d’une même entité. Le besoin pressant d’une coordination optimale reparaît également dans ce cadre.

Un deuxième degré de coordination est celui de la coordination interministérielle qui vise à améliorer le fonctionnement global des actions de communication publique du gouvernement par la mutualisation des efforts entrepris. De nombreux pays de l’OCDE ont mis en place des structures permettant de renforcer cette coordination par le biais soit d’un conseil ou réseau réunissant des communicants des ministères, soit d’une entité en charge de la coordination (Encadrés 2.7 et 2.8). Les pays de l’OCDE organisent par ailleurs des réunions hebdomadaires avec l’ensemble des communicants lors desquelles des outils telles que des grilles ou des Dropbox sont utilisées pour consolider les différentes activités de communication et permettre un partage de l’information et une coordination améliorés. Cette mutualisation des actions de communication publique est considérée comme un pilier garantissant la cohérence du contenu, la maximisation des moyens techniques, financiers et humains et l’atteinte optimale des cibles de campagnes de communication sur des sujets transversaux à plusieurs administrations.

Dans le contexte marocain, 42% des répondants disent mener des campagnes de sensibilisation conjointes, près de la moitié coopèrent lors de l’organisation d’événements, et 16% organisent des conférences de presse conjointes à plusieurs administrations. Au-delà de la coopération bipartite, les réponses à l’enquête démontrent un manque de coordination multilatérale, la totalité des répondants affirmant que leurs actions communes impliquent au plus deux institutions publiques.

Dans ce cadre, la mise en place du réseau des responsables de la communication publique au Maroc chapeauté par le MRAFP et accompagné par l’OCDE peut jouer un rôle clé. Il s’agit en effet d’une initiative mise en place dans de nombreux pays de l’OCDE (encadré 2.9). En effet, ce réseau regroupe des représentants en charge de la communication de tous les départements ministériels et instances publiques et tient des réunions en vue de renforcer de manière générale la communication publique, ainsi que le rôle que jouent les communicants en faveur d’un gouvernement plus ouvert. Ce réseau pourrait par ailleurs permettre un meilleur partage de l’information entre ministères ainsi que l’élaboration de bonnes pratiques et solutions aux défis communs tel que cela a été le cas pour de nombreux autres réseaux chapeautés par le MRAFP (encadré 2.10).

Ressources destinées à la communication publique

Selon l’enquête de l’OCDE, près de 80% des départements ministériels questionnés disposent d’un budget dédié à la communication, ce qui démontre les efforts entrepris par l’administration pour autonomiser ses structures. Un financement adéquat est vital pour mettre en œuvre de manière efficace et durable les stratégies et initiatives de communication publique au Maroc. Certains ministères ont cependant mis en avant le manque de clarté au niveau des lignes budgétaires allouées à la communication. Les consultations menées par l’OCDE ont pu montrer que l’entité en charge de la communication ne pilotait pas forcément les budgets relatifs aux stratégies et initiatives de communication. Cette situation peut parfois nuire au déploiement optimal des stratégies et initiatives, ainsi qu’à l’identification des indicateurs de suivi et d’évaluation. Par ailleurs, certains intervenants ont souligné la difficulté d’anticiper les actions de communication en raison d’un budget considéré comme faible.

La mise en place d’une stratégie budgétaire anticipant les actions de communication de manière proactive, à l’instar de ce qui se pratique dans certains pays de l’OCDE, serait susceptible de permettre aux départements de communication publique des ministères d’organiser de façon plus efficace leurs actions de communication. Cette démarche se ferait notamment en veillant à ce que les budgets nécessaires au pilotage des plans de communication soient intégrés en amont aux lois de finances annuelles.

Parallèlement à des ressources financières dédiées, l’investissement des départements publics marocains dans les structures de communication publique s’est accompagné d’une réelle autonomisation des équipes affectées à cette mission, que ce soit en termes d’effectifs, ou en matière de compétences et de profils des collaborateurs rattachés aux structures de communication.

Selon les résultats des réponses au questionnaire de l’OCDE, les équipes centrales en charge de la communication publique constituent en moyenne près de 2% des effectifs globaux des institutions questionnées. Au vu de leurs mandats, certaines administrations consacrent cependant une portion beaucoup plus importante de leurs effectifs à cette fonction. Ceci est notamment le cas du Ministère d'État chargé des Droits de l'Homme, dont 7.6% des effectifs sont dédiés à la communication publique, du Ministère des Marocains résidant à l’étranger et des Affaires migratoires avec 6.4% des effectifs et du MRAFP, avec 5.2% des effectifs.

Selon les entretiens menés, les capacités en ressources humaines représentent un défi pour la mise en œuvre des stratégies et initiatives de communication publique. Ce défi, auquel font face certains pays de l’OCDE, pourrait être lié à une insuffisance de prise de conscience des avantages attachés aux initiatives de communication publique. Il est donc important d’intervenir afin d’accroître la prise de conscience, la compréhension et la capacité des fonctionnaires, pour que la communication soit perçue comme un investissement essentiel à la réussite des initiatives d’ouverture de l’administration.

En termes de composition des équipes en charge de la communication publique, la structure reste en général très orientée vers le recrutement de cadres et dans une moindre mesure d’agents de maîtrise, avec une faible présence de personnel d’exécution dans les organigrammes des équipes de communication publique. Cette absence s’explique par un recours fréquent à des prestataires externes pour répondre à ce type de besoins (exécution des actions de communication, infographie, régie médias, etc.). Compte tenu de l’évolution rapide des enjeux communicationnels et de l’avènement des médias sociaux, les départements ministériels se trouvent confrontés à de nouveaux défis, lesquels appellent de nouvelles compétences. En ce qui concerne les profils, les réponses des départements questionnés restent peu détaillées et ne donnent en général que peu d’informations sur les profils des membres et sur les formations dont ils bénéficient. Sur les quelques organismes ayant renseigné cette rubrique dans leurs réponses aux questionnaires, les profils de traducteurs et de titulaires de diplômes de l’enseignement supérieur en communication restent les plus présents.

Mis à part le recrutement, la formation est un élément clé permettant de garantir une communication stratégique, point sur lequel beaucoup de pays de l’OCDE se sont attardés. Certains interlocuteurs rencontrés lors de la mission de revue par les pairs menée par l’OCDE ont soulevé la nécessité de renforcer le rôle de formation que joue l’Institut supérieur de l’information et de la communication (ISIC) de Rabat (encadré 2.11). Ils ont notamment mentionné la nécessité de délivrer une formation assurant des compétences-métier afin de répondre aux besoins actuels des ressources humaines en charge des départements de communication publique des administrations marocaines, anticipant d’éventuelles avancées technologiques et méthodologiques du secteur.

Communication de crise

Au sein des pays de l’OCDE, les gouvernements font face à des crises de nature diverse (financière, sécuritaire, sanitaire, environnementale, etc.) qu’elles se produisent sur le territoire national ou affectent les ressortissants de leurs pays à l’étranger. Telle qu’identifiée dans la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur la Gouvernance des risques majeurs, la communication publique fait, dans ce cadre, partie intégrante des réponses des gouvernements. La Recommandation stipule en effet que les pays-membres de l’OCDE devraient « encourager une approche sociétale pour la communication du risque et faciliter la coopération transfrontière, en utilisant des registres de risques, les médias et d’autres moyens de communication publique sur les risques majeurs » (encadré 2.12).

Une plus grande complexité et une incertitude accrue en temps de crise rendent la communication plus difficile, alors que les demandes de compléments d'informations des citoyens poussent à une plus grande communication. Il s’agit ainsi d’un aspect nécessitant une attention particulière de la part des communicants publics. De nombreux pays de l’OCDE œuvrent ainsi à mettre en place une communication de crise adaptée et cohérente à travers des dispositifs et stratégies variées. Une telle communication permet par ailleurs d’éviter en temps de crise les dérapages médiatiques ou la propagation de « fausses nouvelles » ou de rumeurs.

Au Maroc, près d’un tiers des répondants à l’enquête de l’OCDE indiquent disposer de procédures de gestion de crise en matière de communication publique, faisant ainsi de cette situation un axe d’amélioration potentielle, compte tenu de l’importance que revêt la formalisation de ces procédures. Comme cela est souligné dans l’Étude de l’OCDE sur la Gestion des Risques au Maroc11, une approche stratégique des départements ministériels serait dans ce cadre primordiale.

Enfin, les réseaux sociaux représentent des opportunités mais aussi des défis en période de crise. Ils permettent aux autorités de communiquer de manière plus rapide et plus étendue avec les citoyens, mais facilitent également la propagation de fausses nouvelles. L’encadré ci-dessous (Encadré 2.13) identifie 12 bonnes pratiques de pays de l’OCDE en termes d’utilisation des réseaux sociaux par les administrations en temps de crise.