Política regulatoria en el Perú 2026

En este capítulo se analizan los mecanismos de cooperación y coordinación entre los niveles de gobierno nacional, subnacional y supranacional en el Perú. Se examina la organización de las competencias reguladoras en el ámbito subnacional y se señalan los retos y oportunidades que plantea la política regulatoria en los gobiernos subnacionales del Perú. Asimismo, se evalúan los procesos existentes para la transposición de las directivas de la CAN al ordenamiento jurídico nacional y se abordan los mecanismos vigentes destinados a evitar la sobre regulación. Por último, en este capítulo se evalúa la capacidad del Perú para tomar en cuenta los marcos regulatorios extranjeros e internacionales pertinentes a la hora de elaborar sus regulaciones.

El Perú es un Estado presidencial unitario compuesto por tres niveles de gobierno subnacionales: el gobierno regional, el gobierno municipal provincial y el gobierno municipal distrital1. Dentro de la naturaleza unitaria del Perú, los gobiernos subnacionales tienen amplias facultades para definir e implementar políticas públicas, incluida la promulgación de regulaciones, dentro de las facultades legales que les otorgan la Constitución y las leyes aplicables.

El Perú se divide en 26 gobiernos regionales, que comprenden 24 departamentos, la provincia constitucional del Callao y la provincia de Lima. La provincia de Lima es independiente de cualquier otra región y es la capital del país. Las otras 25 regiones cuentan con gobiernos regionales elegidos y, a su vez, se dividen en gobiernos municipales provinciales y gobiernos municipales distritales.

Los niveles de gobierno nacional y subnacional del Perú tienen funciones exclusivas y compartidas que se describen en la CPP, la LOPE, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM). La LOGR y la LOM constituyen el marco básico que define las competencias regulatorias a nivel subnacional, que pueden ser competencias exclusivas o compartidas con otros niveles de gobierno (v. Figura 7.1).

Las Figuras 7.1 y 7.2 presentan una descripción detallada de las competencias jurídicas exclusivas y compartidas de los cuatro niveles de gobierno del Perú. Estas figuras dan cuenta de la complejidad del sistema, lo que exige el establecimiento de mecanismos de gobernanza sólidos que fomenten la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y, de ese modo, garanticen la coherencia regulatoria y promuevan iniciativas de mejora de la calidad de la regulación en todos los niveles de gobierno.

Los gobiernos subnacionales del Perú se enfrentan a importantes obstáculos que les impiden aplicar eficazmente las políticas que son de su competencia. Una de las razones que explican esta situación es la falta de conocimientos técnicos y de capacidades institucionales. Este es uno de los factores que explican la baja capacidad de ejecución presupuestaria de los gobiernos locales, que en 2021 ascendió al 65 % del presupuesto (al cierre del ejercicio) (OECD, 2023[1]). La falta de conocimientos técnicos y las capacidades limitadas también dificultan la capacidad de los gobiernos subnacionales para promulgar e implementar eficazmente regulaciones de alta calidad.

Hasta la fecha, los gobiernos subnacionales del Perú no tienen la obligación legal de aplicar instrumentos de política regulatoria, salvo ciertas medidas de simplificación administrativa. La Ley General contiene una disposición que establece que la PCM, a través de la SGP, orientará a los gobiernos regionales y locales para que las regulaciones que emitan en el marco de sus competencias se sustenten en evidencia, como resultado de un proceso de análisis integral, oportuno, transparente y con atención a los impactos que se generen en la ciudadanía, guardando concordancia con las políticas y normas nacionales.

Dada la reciente entrada en vigor de la Ley General, la PCM está preparando una estrategia para promover la adopción, por parte de los gobiernos subnacionales, de los instrumentos de mejora de la calidad regulatoria que se mencionan en la Ley General. La PCM señala que prevé dar prioridad, en una primera etapa, a los instrumentos de ACR, análisis ex ante yex post y revisión del stock regulatorio, a partir de programas piloto en regiones, provincias y municipalidades específicas. El objetivo es aprender de la experiencia, generar casos de éxito y aprovechar este aprendizaje y estos logros para ampliar el programa a otros gobiernos subnacionales, así como incorporar otros instrumentos de forma gradual.

Los datos recopilados indican que los gobiernos subnacionales no suelen recurrir a instrumentos de política regulatoria más sofisticados, como el análisis ex ante y la participación de las partes interesadas, sino que sus esfuerzos se centran más en medidas de simplificación administrativa y transparencia regulatoria. En algunos casos, los gobiernos subnacionales llevan a cabo consultas públicas sobre los proyectos de regulación, pero no se trata de una práctica sistemática ni recurrente, ni tampoco se han establecido procesos o metodologías formales. Al igual que en la práctica nacional, la elaboración de proyectos de reglamento suele ir acompañada de una justificación introductoria en la que a veces se añade una descripción del problema de política pública y se expone la necesidad de resolverlo. Sin embargo, esta justificación no puede considerarse equiparable a un análisis ex ante del proyecto de regulación en los términos de las mejores prácticas de la OCDE en la materia.

Los gobiernos subnacionales están obligados por ley a implementar el uso de un TUPA y a adherirse al SUT. Estas iniciativas fomentan la transparencia y la seguridad jurídica para los ciudadanos y las empresas a la hora de solicitar licencias y permisos ante cualquier nivel de la administración. También están destinadas a reducir las cargas administrativas mediante la simplificación de los trámites. La PCM colabora activamente con los gobiernos subnacionales en la implementación del TUPA. Los datos recopilados durante las entrevistas realizadas a un grupo de funcionarios de los gobiernos regionales y locales indican que existe un alto grado de satisfacción entre ellos, principalmente porque el TUPA mejora la percepción que los ciudadanos tienen del Gobierno. Entre los procedimientos que se han estandarizado figuran, entre otros, las licencias de construcción, los permisos para abrir un negocio y las inspecciones técnicas de edificios. El grado de aplicación del TUPA varía en función de los gobiernos subnacionales.

Además de la estrecha coordinación de la PCM con los gobiernos subnacionales en materia de TUPA, el Gobierno peruano cuenta con otro mecanismo relevante que puede contribuir a promover la coherencia regulatoria entre los distintos niveles de gobierno: el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI). La función principal del CCI es:

Fortalecer la gobernanza, conducción, implementación y seguimiento del proceso de descentralización, en tanto política transversal y permanente del Estado, y coadyuvar al desarrollo territorial en el marco del proceso de descentralización, facilitando y garantizando el alineamiento de políticas, objetivos, orientaciones, prioridades y recursos en los territorios; en la perspectiva de construir, gestionar y monitorear agendas de desarrollo territorial, que incluyan planes de implementación de políticas territoriales y programas de inversión anual y multianual2.

El CCI está presidido por la Presidencia del Consejo de Ministros y está integrado por los gobernadores regionales y representantes de los alcaldes de las municipalidades provinciales. También forman parte del CCI los ministros de Estado de Educación, Desarrollo Agrario y Riego, Salud, Transportes y Comunicaciones, Economía y Finanzas; la presidencia y la vicepresidencia de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales; y la presidencia de la Asociación de Municipalidades del Perú, entre otros.

Una de las instancias operativas del CCI es el Comité Ejecutivo. El CCI se reúne varias veces al año y ofrece un espacio en el que los gobiernos subnacionales y los ministros del Gobierno nacional pueden presentar peticiones relacionadas con problemas, obstáculos o iniciativas para diseñar e implementar políticas públicas. Estas peticiones pueden dar lugar, por ejemplo, a modificaciones del marco regulatorio o a la promulgación de nuevas normas.

El CCI representa una oportunidad para lograr la coherencia regulatoria en el Perú, si bien no es su objetivo principal. La PCM señala que en el Perú no existe un órgano o mecanismo específico destinado a velar por la coherencia regulatoria entre los distintos niveles de gobierno.

El Perú aplica prácticas de cooperación regulatoria internacional (CRI) a múltiples niveles. Dichas prácticas engloban la promoción de instrumentos y prácticas de política regulatoria en el marco de los acuerdos comerciales, la participación en foros internacionales u otros mecanismos destinados al intercambio multilateral o bilateral de prácticas regulatorias, y la consideración de instrumentos internacionales a la hora de elaborar o revisar la legislación y la normativa nacionales.

El Perú carece de una declaración de política general que impulse un enfoque de CRI en todo el ámbito gubernamental. El marco jurídico vigente sobre la calidad regulatoria no contiene disposiciones específicas que contemplen aspectos de CRI para el proceso de formulación, aplicación y revisión de regulaciones, más allá de algunos elementos concretos del proceso de AIR que se mencionan a continuación.

El Perú promueve la adopción de herramientas y prácticas de política regulatoria como parte de los acuerdos comerciales. El Acuerdo de Libre Comercio de la Alianza del Pacífico, que engloba a Colombia, Chile, México y el Perú, contiene disposiciones para que los países miembros adopten y apliquen herramientas de política regulatoria en sus respectivos marcos normativos nacionales. El acuerdo incluye un capítulo dedicado a la mejora regulatoria, que tiene por objeto adoptar y mejorar las regulaciones y eliminar aquellas susceptibles de restringir injustificadamente el comercio entre los países.

Además, este acuerdo comercial establece un Comité de Mejora Regulatoria, en el que participan representantes de los países miembros. Dicho comité se encarga de velar por la aplicación del capítulo sobre mejora regulatoria y de identificar las prioridades futuras en materia de política regulatoria, por ejemplo, iniciativas o reformas sectoriales, así como otras actividades en materia de CRI.

En otros acuerdos comerciales firmados por el Perú se han incorporado disposiciones específicas que establecen mecanismos para el intercambio de prácticas regulatorias, entendidas estas en el marco de la coherencia regulatoria. Se trata, en efecto, del uso de buenas prácticas regulatorias en el proceso de planificación, diseño, promulgación, implementación y revisión de medidas regulatorias, con el fin de facilitar el logro de los objetivos de política nacionales e internacionales. El objetivo de la coherencia regulatoria es reforzar la cooperación regulatoria entre los gobiernos para, de ese modo, impulsar los objetivos de promoción del comercio y la inversión internacionales, el crecimiento económico y el empleo.

Estos acuerdos son los siguientes:

• Acuerdo de Libre Comercio entre el Gobierno de la República del Perú y el Gobierno de Australia. Capítulo 24: Coherencia regulatoria.

• Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico. Se trata de un acuerdo de libre comercio entre Australia, Brunéi Darusalam, Canadá, Chile, Japón, Malasia, México, Perú, Nueva Zelanda, Singapur y Vietnam. Capítulo 25: Coherencia regulatoria.

Varios ministerios competentes y todos los organismos reguladores en materia económica participan regularmente en foros internacionales junto con sus homólogos internacionales, donde los representantes de los países presentan y comparten buenas prácticas regulatorias. Asimismo, celebran periódicamente acuerdos de cooperación con homólogos u organismos de desarrollo de otros países con el fin de intercambiar experiencias y prácticas en materia de política regulatoria de forma bilateral.

Los requisitos formales relativos a la consideración de los instrumentos internacionales durante los procesos de elaboración o revisión de la legislación nacional constituyen una forma habitual de garantizar que la experiencia y los conocimientos especializados internacionales se tienen en cuenta a la hora de formular normas nacionales.

En el Perú, el Manual para la aplicación del Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante contiene disposiciones relativas a la consideración de normas, evidencias, experiencias y ejemplos internacionales en el proceso de elaboración de proyectos regulatorios. Las disposiciones relativas a este aspecto son las siguientes:

• En la fase de identificación de alternativas regulatorias, considerar la adopción de normas internacionales en lugar de elaborar un proyecto regulatorio desde cero.

• En la identificación de impactos, indicar si el proyecto regulatorio hace referencia a regulaciones o normas internacionales vigentes, enfoques normativos comunes o diálogos internacionales de regulación.

• En la identificación de impactos, considerar el impacto internacional de la regulación propuesta, que debe abarcar los efectos sobre los flujos de importaciones y exportaciones y de inversión, así como la política comercial, incluidas las obligaciones del Perú ante la Organización Mundial del Comercio.

Como se menciona en el capítulo 4, "Regulaciones basadas en evidencia", la práctica del AIR en el Perú es incipiente, por lo que aún no hay evidencias ni ejemplos de cómo se tienen en cuenta los instrumentos internacionales a la hora de elaborar o revisar la regulación nacional en el marco del AIR.

Cuando se trata de proyectos de regulaciones técnicas que están exentos del proceso de AIR, el Instituto Nacional de Calidad de PRODUCE comprueba si las normas se ajustan a las obligaciones internacionales. Por su parte, el MEF evalúa los posibles impactos en el comercio exterior.

Los organismos reguladores peruanos participan en diversos foros de cooperación internacional. Por ejemplo, en el sector de las telecomunicaciones, participan en la Unión Internacional de Telecomunicaciones, el Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones (REGULATEL) y la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL). En el ámbito del agua y el saneamiento, colabora con la Asociación de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento de las Américas (ADERASA) y la RegNET (OMS). Por otra parte, en el sector energético, forma parte de la Asociación Iberoamericana de Entidades Reguladoras de la Energía (ARIAE) y de la Confederación Internacional de Reguladores de Energía, lo que pone de relieve la participación activa del Perú en las redes mundiales en materia de regulación.

El Perú es miembro de la CAN desde su fundación en 1969. La CAN integra el Sistema Andino de Integración, cuyo objetivo principal es lograr un desarrollo integral, equilibrado y autónomo, a través de la integración andina, con proyección hacia la integración sudamericana y latinoamericana. Los demás miembros son Bolivia, Colombia y Ecuador. Las principales instituciones de la CAN son el Consejo Presidencial Andino, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Secretaría General y la CAN. Estas instituciones trabajan conjuntamente para coordinar las políticas y acciones de los países miembros y promover la integración regional.

La CAN ejerce sus funciones, entre otras vías, mediante la promulgación de instrumentos internacionales. La CAN elabora y promulga sus normas y regulaciones siguiendo un proceso en el que participan los países miembros y las propias instituciones de la organización. El proceso de elaboración y promulgación de normas en la CAN se lleva a cabo de forma colaborativa entre los países miembros, con el objetivo de fomentar la armonización normativa y facilitar la integración económica y social en la región andina.

Para que las normas emitidas por la CAN sean de cumplimiento obligatorio en el Perú, es necesario incorporarlas al ordenamiento jurídico nacional. Este proceso se lleva a cabo, por lo general, a través de dos mecanismos principales:

• Tratados y acuerdos internacionales: las normas de la CAN suelen plasmarse en tratados o acuerdos internacionales firmados por los países miembros. En el caso del Perú, una vez que el país ha ratificado un tratado o acuerdo internacional que contiene disposiciones de la CAN, estas normas se incorporan al ordenamiento jurídico peruano y adquieren rango de ley nacional.

• Armonización a través de la legislación: en algunos casos, las normas de la CAN pueden incorporarse al ordenamiento jurídico peruano mediante procesos legislativos. Esto implica que el Congreso de la República del Perú debe aprobar leyes nacionales que reflejen y sean coherentes con las disposiciones y principios establecidos en las regulaciones de la CAN. Estas iniciativas legislativas no están sujetas a la obligación legal de elaborar un AIR.

Una de las recomendaciones en materia de gobernanza multinivel para la coherencia regulatoria insta al Perú a "desarrollar e implementar una estrategia para promover la adopción, por parte de los gobiernos subnacionales, de los instrumentos destinados a mejorar la calidad regulatoria previstos en la Ley General, entre otras cosas, demostrando avances en:

• Completar y aplicar de manera efectiva los programas piloto para introducir el ACR en los gobiernos subnacionales. Las enseñanzas extraídas podrían contribuir a generalizar el uso de esta herramienta y de otros instrumentos previstos en la Ley General.

• Establecer espacios para el intercambio de experiencias entre los gobiernos subnacionales, por ejemplo, conferencias, actividades y programas de capacitación sobre calidad regulatoria".

El Perú ha elaborado un plan para lograr la participación de los gobiernos subnacionales y promover la adopción de instrumentos de política regulatoria en todos los niveles de gobierno. La SGP participa actualmente en programas piloto con los Gobiernos Regionales de San Martín y La Libertad y seis gobiernos locales, con el fin de comprender mejor el contexto regional y local. La iniciativa tiene como objetivo evaluar las capacidades técnicas de los funcionarios públicos, analizar los tipos de regulaciones vigentes y examinar el proceso de elaboración de regulaciones. En paralelo, se busca identificar los principales obstáculos que afectan a los procesos regulatorios y determinar las condiciones necesarias para que la regulación sea más eficaz, dando prioridad a la implementación de herramientas de mejora regulatoria. En las próximas etapas se prevé ampliar la colaboración con otros gobiernos subnacionales, reforzar la estandarización de los procedimientos administrativos, revisar y simplificar el conjunto de trámites existentes, adaptar las herramientas de gestión regulatoria —como el ACR de los procedimientos y el AIR ex ante— a los contextos regionales, y poner en marcha actividades de capacitación.

Además, el Gobierno nacional está trabajando con cinco gobiernos regionales y diez municipalidades para evaluar sus estructuras de gobernanza, sus procesos regulatorios y sus procedimientos de normalización, con el objetivo de mejorar las prácticas regulatorias a nivel regional y local.

Asimismo, el Reglamento establece un enfoque por fases para la implementación de herramientas y prácticas de gestión regulatoria a nivel subnacional. Durante las etapas iniciales, se dará prioridad a las medidas destinadas a reducir las cargas administrativas, así como a fortalecer la normalización de los procedimientos administrativos, revisar y simplificar el conjunto de procedimientos existentes, mejorar herramientas como el ACR de los procedimientos en los contextos regionales y desarrollar capacidades técnicas en los gobiernos subnacionales.

El Perú ha registrado avances en el cumplimiento de la recomendación. En este sentido, el Gobierno ha elaborado una estrategia para promover la adopción, por parte de los gobiernos subnacionales, de instrumentos de calidad regulatoria. La SGP está poniendo en marcha programas piloto en colaboración con los gobiernos regionales con el fin de adaptar las herramientas de gestión regulatoria a los contextos locales. Además, el Gobierno está colaborando con los gobiernos regionales y las municipalidades para mejorar el proceso de formulación de normas y reforzar las prácticas regulatorias. El Reglamento prevé un enfoque por fases a la hora de implementar estas herramientas. Dicho enfoque comprende iniciativas de capacitación y medidas para agilizar los procedimientos. De este modo, se pretende lograr una mayor adopción de las herramientas y mejoras regulatorias efectivas a nivel subnacional.

[1] OECD (2023), Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f67c8432-es.