Mejorando las políticas activas del mercado laboral en España

El mercado laboral español ha registrado avances considerables en los últimos años, pero sigue enfrentándose a importantes desafíos estructurales. En 2023, la tasa de empleo de la población entre 15 y 64 años se situó en el 65,3%, lo que representa un incremento de más de cuatro puntos porcentuales desde 2017, a pesar de las perturbaciones causadas por la pandemia de COVID-19. El desempleo también ha disminuido considerablemente, del 17,3% en 2017 al 12,3% en 2023, pero sigue estando muy por encima del promedio de la OCDE, que se sitúa en torno al 5%. Las condiciones del mercado laboral varían de forma significativa según las comunidades autónomas. En 2023, el desempleo superaba el 16% en comunidades autónomas como Canarias, Andalucía y Extremadura, mientras que se mantenía por debajo del 9% en Cantabria, Aragón y el País Vasco. No obstante, las tasas de desempleo en todas las comunidades autónomas se encontraban por encima de la media de la OCDE.

Las políticas activas del mercado laboral (PAML) desempeñan un papel fundamental para apoyar a las personas demandantes de empleo, en especial a aquellas con mayores dificultades de inserción, en su acceso a empleos de calidad. Teniendo esto en cuenta, España dedica una inversión considerable a este ámbito: en 2022, el gasto público en PAML alcanzó aproximadamente el 0,7% del PIB, muy por encima del promedio de la OCDE del 0,4%. Dada la magnitud de esta inversión, resulta fundamental comprender qué programas han demostrado ser eficaces, en qué territorios y por qué, con el fin de construir un mercado laboral más inclusivo y resiliente.

El Sistema Nacional de Empleo español, compuesto por el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) y los servicios públicos de empleo (SPE) autonómicos, desempeña un papel central. Este sistema permite el desarrollo de las políticas de empleo a nivel nacional, con las responsabilidades de diseño y de implementación compartidas entre el SEPE y los SPE autonómicos. En sus respectivos territorios, las comunidades autónomas son responsables de desarrollar las políticas de empleo, fomentar el empleo, ejecutar la legislación laboral y poner en marcha tanto los programas comunes como aquellos diseñados de forma autónoma para dar respuesta a las necesidades específicas del mercado laboral local. Aunque la implementación efectiva de las políticas se produce principalmente a nivel territorial, el SEPE desempeña un papel clave en la consolidación de los planes anuales de empleo y en el monitoreo del funcionamiento y de la eficiencia del sistema en su conjunto. A pesar de los importantes avances logrados en los últimos años, todavía existe margen para reforzar el diálogo horizontal y el intercambio de buenas prácticas dentro del Sistema Nacional de Empleo.

En este contexto, el SEPE solicitó apoyo técnico al Grupo Operativo de Reforma e Inversión de la Comisión Europea (SG REFORM). El presente documento constituye el informe final del proyecto financiado por la Unión Europea a través del Instrumento de Apoyo Técnico (IAT) e implementado por la OCDE en cooperación con SG REFORM, bajo el título “Reforzar las políticas y los mecanismos de gobernanza del sistema nacional de empleo español”.

El proyecto tiene como objetivo reforzar la capacidad de España para valorar el desempeño de los PAML mediante un ejercicio estructurado de “benchmarking”. Con este fin, se respaldó el diseño y la ejecución de un ejercicio de valoración cualitativa orientado a identificar buenas prácticas en el Sistema Nacional de Empleo, incluyendo al SEPE y a los SPE autonómicos, para una selección de PAML financiados en el marco de los Componentes 23 y 19 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) de España.

La valoración cualitativa abarcó 38 PAML, de los cuales 31 fueron gestionados a nivel autonómico y 7 a nivel estatal. Combinó una autoevaluación (o valoración interna) realizada por los equipos responsables de la gestión e implementación de los programas, a través de un cuestionario estructurado con criterios de benchmarking, con una valoración externa por parte de la OCDE basada en el análisis de las respuestas a los cuestionarios de autoevaluación, la documentación de los programas y consultas individuales con dichos equipos. Anclado en una metodología con nueve criterios clave que abarcan el ciclo completo de un PAML bien estructurado, desde su diseño basado en evidencia hasta su implementación, prestación de servicios, monitoreo y evaluación, el ejercicio de valoración proporciona información rica y detallada, por ejemplo sobre cómo un seguimiento sistemático tras la inserción laboral puede sostener los resultados de inserción, y cómo un enfoque holístico que colabore con los servicios sociales y entidades del tercer sector puede mejorar la empleabilidad, fomentar la inclusión social y ampliar el acceso a servicios de apoyo complementarios. Este enfoque riguroso puede aplicarse a cualquier PAML, apoyando el aprendizaje entre pares y la mejora continua de las políticas en todo el Sistema Nacional de Empleo.

Partiendo de este ejercicio de valoración y de las buenas prácticas identificadas (ver Cuadro Anexo A A.1. Listado de las buenas prácticas identificadas) tanto a nivel de criterios como de programas, el informe plasma estas enseñanzas en un conjunto de recomendaciones específicas. Basadas en enfoques exitosos observados en la selección de PAML implementados en España que podrían ser replicados o adaptados, así como en los desafíos y carencias detectados durante la valoración, estas recomendaciones no constituyen una valoración del conjunto del sistema de PAML en España, sino que se fundamentan en los hallazgos de este ejercicio específico. Están formuladas a nivel de criterio clave y tienen por objetivo orientar a los SPE, tanto a nivel estatal como autonómico, en el diseño e implementación futura de sus PAML. Estas recomendaciones incluyen:

• Diseño basado en evidencia: Incorporar el uso sistemático de evidencia empírica y aportaciones de las partes interesadas desde el inicio, aprovechando los datos de monitoreo disponibles y las evaluaciones existentes, realizando análisis del mercado laboral para definir los colectivos destinatarios y la cartera de servicios, y facilitando el aprendizaje mutuo entre comunidades autónomas a través de la Red de Centros Públicos de Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación para el Empleo (Red COE), para escalar modelos eficaces.

• Incorporación de los proveedores de servicios: Reforzar la calidad e innovación del servicio mediante procesos de selección transparentes y competitivos; modelos de pago híbridos que combinen la continuidad en la prestación con incentivos ligados a resultados; mecanismos sólidos de control de la calidad (incluida la retroalimentación de las personas participantes y visitas in situ); y redes estructuradas para el intercambio de conocimiento.

• Identificación y alcance de la población destinataria: Implementar una estrategia de identificación exhaustiva y basada en datos que combine datos administrativos de los SPE, registros vinculados de otras fuentes y redes especializadas, junto con protocolos multicanal y personalizados de alcance, para maximizar la cobertura y la captación de colectivos vulnerables y difíciles de alcanzar.

• Evaluación y derivación de participantes: Adoptar un marco sistemático de evaluación que combine herramientas digitales, pruebas estandarizadas, la experiencia de los orientadores laborales y reevaluaciones continuas, y desarrollar sistemas de derivación basados en datos (por ejemplo, mejorando las funcionalidades de Send@) para personalizar las intervenciones y reducir sesgos.

• Apoyo integrado y holístico: Desarrollar itinerarios coordinados e individualizados que aborden también barreras no relacionadas con el empleo (cuidados, transporte, salud mental, vivienda, etc.) mediante redes de colaboración formalizadas y plataformas interoperables de datos (por ejemplo, aprovechando SISPE y SEGISS) para el intercambio de información en tiempo real.

• Acompañamiento y seguimiento tras la inserción laboral: Asignar personal orientador de referencia, garantizando recursos humanos suficientes y un volumen de personas atendidas manejable, con estándares mínimos de atención y planes de acción personalizados, involucrar equipos multidisciplinares para casos complejos y mantener un seguimiento sistemático tanto con las personas participantes como con las empresas para consolidar los resultados.

• Colaboración con empleadores: Incluir mecanismos estructurados de colaboración con empleadores en la normativa de los programas, tales como la prospección temprana del mercado laboral, formación co-diseñada, actividades lideradas por empleadores y prácticas de contratación inclusivas, respaldadas por un diálogo continuo con redes empresariales y la integración de las aportaciones de empleadores en los marcos de monitoreo y evaluación.

• Monitoreo y evaluación: Reforzar los sistemas de monitoreo y evaluación mediante la automatización del intercambio de datos para permitir un seguimiento exhaustivo de los resultados a largo plazo en materia de empleo, junto con resultados no relacionados con el empleo, como la inclusión social, el bienestar y la adquisición de competencias (por ejemplo, a través de iniciativas como ES_DataLab); incorporar evaluaciones rigurosas de impacto y de coste-beneficio; recoger sistemáticamente la retroalimentación de las personas participantes y de los empleadores; publicar los resultados para reforzar la rendición de cuentas; e invertir en la capacitación del personal.