Este informe analiza la manera en que el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires utiliza su plataforma de contratación electrónica, Justicia Compra (JUC), para adquirir bienes y servicios. Revisa lo que funciona adecuadamente, los retos que prevalecen y cómo el sistema se compara con las prácticas en otros países. La contratación pública es una herramienta poderosa para prestar mejores servicios públicos, facilitar la transparencia y hacer un uso eficiente de los recursos públicos. Como pionero entre los poderes judiciales locales de Argentina en la adopción de una plataforma de contratación electrónica, el Consejo de la Magistratura de Buenos Aires ha dado pasos importantes hacia la modernización de sus procesos. Sin embargo, existen oportunidades para fortalecer la manera en la que se gestiona la contratación pública en las diferentes etapas de su ciclo, mejorar competencias y capacidades y hacer un mejor uso de los datos. El informe subraya oportunidades clave para mejorar el JUC, incluyendo mediante la ampliación de su uso más allá de la etapa licitatoria, la mejora de la coordinación entre las partes interesadas y el fortalecimiento de la evaluación del desempeño. Está dirigido a quienes elaboran políticas públicas, funcionarios y practicantes involucrados en la contratación pública y la transformación digital, así como a los interesados en cómo los gobiernos pueden utilizar la tecnología para mejorar el desempeño del sector público.
Estudio sobre la contratación electrónica en el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Resumen
Resumen Ejecutivo
Argentina es una república federal compuesta por 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), y es miembro del G20, que reúne a las economías más grandes del mundo. Cada provincia tiene su propia constitución, que define sus poderes e instituciones. El Poder Judicial de la CABA está compuesto por el Tribunal Superior de Justicia, el Consejo de la Magistratura (CM), los demás tribunales establecidos por ley y el Ministerio Público. Las competencias del CM incluyen la elaboración del presupuesto y la administración de los recursos asignados al Poder Judicial, la selección y propuesta ante la Legislatura de candidatos a jueces y la recepción de denuncias. Las funciones relacionadas con las contrataciones se asignan jerárquicamente, con el Plenario en el papel estratégico, la Comisión de Administración, Gestión y Modernización Judicial en el papel de control y la Secretaría de Administración General y Presupuesto (SAGyP) en el papel de ejecución.
La Dirección General de Compras y Contrataciones (DGCC) de la SAGyP recibe y centraliza los requerimientos de todos los juzgados, salas y fiscalías y lleva a cabo sus contrataciones a través del sistema JUC (Justicia Compra). El CM puso en marcha la adopción de JUC en 2021, tras la aprobación del acuerdo de cooperación técnica para la cesión gratuita de la licencia de uso del sistema de contratación electrónica del Poder Ejecutivo BAC (Buenos Aires Compra). Aprovechar esta experiencia permitió una adopción relativamente rápida de la contratación electrónica en el CM.
Varias iniciativas del CM crearon un entorno favorable para la transformación digital, entre ellas la implementación del Sistema de Gestión de Trámites Administrativos Electrónicos (SISTAE) en 2018 y Pilagá, un sistema de administración financiera, presupuestaria y contable, en 2021. Este entorno apoyó la digitalización de la gestión del CM, tanto en su interacción con los ciudadanos como en sus procesos internos, incluida la contratación pública. Sin embargo, este entorno favorable surgió de una serie de iniciativas adoptadas a lo largo del tiempo, más que como parte de una estrategia única e integrada de transformación digital. Más recientemente, el CM también ha experimentado con la aplicación de herramientas basadas en tecnologías digitales, como la inteligencia artificial (IA).
La gobernanza de JUC se basa en una distribución de poderes principalmente dentro de la SAGyP, pero también incluye otras áreas del CM, por ejemplo, las encargadas de gobierno abierto, políticas digitales y control y auditoría interna. La colaboración con partes interesadas externas (por ejemplo, empresas, sociedad civil, etc.) con el fin de mejorar continuamente a JUC ha sido limitada e informal.
El CM proporciona capacitación para el personal de contratación pública, a través del Centro de Formación Judicial y de acuerdos con universidades. El personal dedicado a contrataciones también participa en un congreso anual sobre contratación pública organizado por el CM. Más allá de estas iniciativas, el CM no cuenta actualmente con una política integral de profesionalización para su personal de contratación pública.
El sistema JUC cubre la fase licitatoria, pero no así las etapas pre- y post-licitatoria. La integración de JUC con otros sistemas del CM, en particular el SISTAE y Pilagá, no solo mejoraría la planificación de las compras, sino que también permitiría la recopilación de la información necesaria para evaluar cómo la contratación electrónica contribuye al logro de los objetivos centrales del CM.
La sustentabilidad, entendida como la consideración de criterios ambientales, éticos, sociales y económicos, es uno de los principios rectores de las actividades de contratación pública del CM. JUC podría apoyar la contratación pública sustentable comunicándola claramente como una prioridad a la comunidad de proveedores y facilitando el análisis sobre qué criterios aplicar (ambientales, sociales y/o económicos) según el potencial para lograr un impacto en cada proceso de contratación, al tiempo que se evita sobrecargar los procesos de contratación o crear confusión entre los funcionarios.
El sistema JUC ha dado pasos importantes para mejorar la transparencia. No obstante, la información sobre contrataciones que se publica actualmente es limitada, y las funciones de consulta en JUC son restringidas. Si bien la publicación de datos sobre contrataciones mejora la transparencia, su valor para las partes interesadas depende de la facilidad de acceso. JUC puede facilitar el acceso a la información sobre contrataciones adoptando estándares de datos abiertos.
Más allá de las evaluaciones realizadas por la función de auditoría interna para supervisar las recomendaciones de sus informes de auditoría, no se lleva a cabo una evaluación sistémica de los riesgos en contrataciones. Esto deja a JUC vulnerable a riesgos como los ciberataques o las fallas operativas.
El CM es pionero entre los poderes judiciales locales de Argentina en la implementación de la contratación electrónica. Las siguientes recomendaciones (y el plan de acción que figura en el anexo) tienen por objeto mejorar la gobernanza de JUC para convertirlo en una herramienta más eficaz en la transformación digital de la contratación pública.
La evidencia sugiere que una estrategia de transformación digital puede apoyar la coherencia en todo el gobierno, evitando la fragmentación. El CM podría promover dicha coherencia desarrollando una estrategia de transformación digital con una visión clara, alineada con su misión, para garantizar la prestación eficiente y eficaz del servicio de administración de justicia. Las funciones administrativas del CM no son “auxiliares”, sino fundamentales para su misión. En este contexto, la contratación pública ocupa un lugar destacado y, por lo tanto, debería formar parte de la estrategia.
En el marco de este plan estratégico, el CM podría seguir explorando el potencial de las tecnologías emergentes, como la IA, asociándose con instituciones expertas y llevando a cabo proyectos piloto según proceda.
La SAGyP podría establecer mecanismos para involucrar a un amplio conjunto de partes interesadas (por ejemplo, asociaciones empresariales y organizaciones de la sociedad civil) en la mejora continua de JUC. Estos pueden incluir observatorios, grupos de trabajo, encuestas y paneles de usuarios, y grupos focales.
La SAGyP podría poner en marcha iniciativas para profesionalizar al personal que participa en la contratación electrónica y desarrollar competencias digitales, comenzando por elaborar una matriz de competencias y diseñar un plan de capacitación.
Las plataformas de contratación electrónica en los países OCDE apuntan a cubrir no solo la etapa licitatoria, sino también la pre- y la post-licitatoria. Siguiendo esta ambición, la SAGyP podría aspirar a ampliar gradualmente las funcionalidades transaccionales de JUC a las etapas pre- y post-licitatoria, incluyendo tareas como la publicación de planes anuales de contratación, la verificación de disponibilidad presupuestaria y la realización de modificaciones contractuales.
La evidencia de la OCDE sugiere que la integración de los sistemas de contratación electrónica con otras plataformas de gobierno digital implica beneficios para autoridades contratantes y proveedores. El CM podría completar el proceso de integración de JUC con SISTAE y Pilagá. Esta integración permitiría tener una visión completa del ciclo de contratación y facilitaría la comunicación con los proveedores.
El CM podría aprovechar a JUC para aplicar el principio de sustentabilidad, por ejemplo, para comunicarlo como una prioridad a la comunidad de proveedores y permitir su adaptación, así como para facilitar el análisis sobre qué criterios aplicar en cada contratación, de acuerdo con su potencial impacto en el logro de objetivos estratégicos.
La SAGyP podría impulsar el potencial de JUC para contribuir a la transparencia de las operaciones de contratación mediante la instalación de la funcionalidad para consultar toda la base de datos de los procesos de contratación según diversos criterios, la adopción de estándares de datos abiertos y la implementación de una estrategia de transparencia focalizada.
Los sistemas de contratación electrónica están sujetos a diferentes riesgos como ciberataques y fallas operativas. La SAGyP podría encabezar la iniciativa para desarrollar una estrategia de gestión de riesgos de contratación pública, incluidos los riesgos directamente relacionados con el funcionamiento de JUC.
