La récession mondiale a frappé plus durement la Finlande que la plupart des autres pays de l’OCDE. Les volumes d’exportations ont chuté de près d’un tiers par rapport à leur pic de la mi-2008, en raison du poids prépondérant des biens d’équipement sensibles aux fluctuations de revenu et d’une exposition exceptionnelle sur des marchés durement touchés, comme la Russie. Le secteur financier, qui a été correctement supervisé et a fait preuve de prudence, a bien traversé la crise en dépit d’un ralentissement inévitable du crédit. Une relance budgétaire importante et un assouplissement monétaire opéré par la BCE ont amorti le fléchissement de l’activité. La reprise est lente, sans doute atténuée par l’érosion de la compétitivité due à une appréciation du taux de change, une forte hausse des salaires négociés au niveau de la branche et un ralentissement de la productivité. Des négociations salariales coordonnées au niveau central mais offrant une certaine marge de flexibilité locale pourraient aboutir à des salaires plus compétitifs, tandis qu’à plus longue échéance, la production potentielle serait stimulée par des réformes de l’enseignement supérieur. L’assainissement budgétaire devrait débuter une fois que la reprise sera bien engagée.

Une gestion prudente de son secteur financier a protégé la Finlande contre les effets directs de la récente crise financière planétaire, mais la récession mondiale et l’effondrement du commerce international l’ont frappée plus durement que la plupart des autres pays de l’OCDE. Le PIB réel a reculé de plus de 9 % entre le pic de la mi-2008 et le deuxième trimestre 2009, entraîné par une chute de près d’un tiers des volumes d’exportations. Ce tassement spectaculaire des échanges internationaux peut être attribué dans une large mesure à la composition des exportations finlandaises, qui se caractérisent par une grande dépendance à l’égard des technologies de l’information et des communications (TIC) et des biens d’équipement et par une exposition exceptionnelle sur les marchés durement frappés par la crise, comme la Russie. Par rapport aux autres économies de l’OCDE, les exportations sont aussi lentes à se redresser. La progression rapide des coûts unitaires de main-d’oeuvre due aux fortes hausses des salaires et l’appréciation du taux de change effectif ont entraîné une érosion de la compétitivité ces quelques dernières années, ce qui pourrait avoir nui à la performance à l’exportation. Les fortes majorations de salaires ont dopé le revenu des ménages et soutenu la consommation tout au long du ralentissement de l’activité, mais les effets négatifs du recul de la compétitivité sur les exportations pourraient se faire sentir plus durement à mesure que l’économie se redresse. Si, par le passé, l’inflation sous-jacente a été plus faible que la moyenne de la zone euro, elle l’a dépassée depuis le milieu de 2008, malgré un écart de production important.

La Finlande compte parmi les pays de l’OCDE qui ont été les plus touchés par la crise, à cause de l’effondrement de ses exportations, composées essentiellement de biens d’équipement. Le secteur financier a bien résisté au choc, mais le crédit s’est contracté, sous l’effet de facteurs qui se sont répercutés à la fois sur l’offre et la demande. L’emploi a été soutenu par le dispositif d’aide en cas de licenciement temporaire et aussi par un phénomène de thésaurisation de la main-d’oeuvre. Malgré les mesures de relance budgétaire et monétaire, la reprise a été lente. Cela tient probablement à la faiblesse du redressement du commerce mondial de biens d’équipement, aux rigidités structurelles du marché du travail, à une compétitivité qui a pu se dégrader du fait de la fermeté de l’euro et des fortes hausses de salaires qui ont précédé la récession ainsi qu’à un ralentissement de la croissance de la productivité. Les mesures de relance budgétaire et les mesures actives du marché du travail, pour la plupart adéquates, ont sans doute atténué l’impact de la crise sur la demande, mais les perspectives budgétaires pour l’après-crise se sont nettement détériorées car la relance budgétaire est en grande partie permanente et la production potentielle a diminué. Il faudrait annoncer dès que possible les plans d’assainissement, qui devront être mis en oeuvre dès que la reprise sera bien installée. Prêter davantage attention aux réformes structurelles, afin d’accroître la flexibilité du marché du travail et stimuler la compétitivité et la productivité, permettrait de rétablir une plus forte croissance et relever le niveau de vie à plus long terme.

Les coûts de la récession et du vieillissement font de la viabilité budgétaire une gageure. On estime que l’écart de viabilité est passé de 3 à 8 % du PIB en raison d’importantes mesures de relance permanente et d’une production potentielle moins élevée. Il faut maintenant articuler un plan d’assainissement qui permette de sortir en douceur de la relance une fois que la reprise s’affirmera. Le plan d’assainissement doit comprendre des mesures fiscales visant à rehausser l’efficience, telles qu’une harmonisation vers le haut de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et un alourdissement des impôts sur la propriété, et limiter l’augmentation des dépenses des municipalités. Comme on le verra au chapitre 3, la viabilité des finances publiques serait aussi favorisée par des réformes des retraites qui, avec des prestations moins généreuses et des conditions d’admissibilité plus strictes, diminueraient les dépenses globales et renforceraient l’offre de main-d’oeuvre. La mise en place de droits de scolarité et le passage d’un système de bourses à un système de prêts dans l’enseignement supérieur atténueraient aussi les pressions sur les dépenses (chapitre 1). Une révision majeure de l’organisation municipale accroîtrait l’efficience dans la prestation de services. Il est possible aussi d’augmenter les rendements des actifs financiers de l’État. Pour aider à l’assainissement, il faudrait réviser le cadre budgétaire, actuellement surchargé d’objectifs, et le lier davantage à des objectifs de viabilité à long terme. Il conviendrait notamment d’allonger l’horizon de planification budgétaire et de rattacher les objectifs de déficit structurel annuel à des objectifs de viabilité à long terme, et de créer un conseil budgétaire chargé de suivre la politique mise en oeuvre.

Maintenir un haut niveau d’activité et d’emploi face à la récession actuelle et au vieillissement rapide de la population est un défi majeur pour les responsables publics. La récession du début des années 90 a montré qu’un haut niveau de chômage peut laisser des cicatrices durables sur le marché du travail, tandis que le vieillissement rapide nécessite un allongement de la durée de la vie active pour assurer la viabilité des finances publiques. Minimiser les effets de la récession sur le marché du travail suppose des augmentations des salaires nominaux en ligne avec la situation économique, plus de flexibilité dans la fixation des salaires, une activation plus précoce des chômeurs et une réforme des allocations chômage et prestations sociales pour renforcer davantage les incitations en faveur de l’activité. La Finlande présente une conjonction inhabituelle de taux de remplacement élevés et d’orientations tardives vers les dispositifs d’activation sur le marché du travail, ce qui contribue à des niveaux d’inactivité élevés et à des effectifs de bénéficiaires nombreux. Cette conjonction d’éléments risque d’entraîner un gonflement du chômage structurel au fil du temps. Une politique d’activation plus ambitieuse doit aller de pair avec des taux de remplacement plus faibles, assurés par les systèmes d’indemnisation du chômage et les dispositifs connexes de façon à encourager la participation à l’activité, la recherche d’emploi et l’emploi. Les responsabilités institutionnelles concernant les politiques du marché du travail devraient être rendues plus simples et plus transparentes. L’âge effectif de départ à la retraite étant déjà faible, les dispositifs annexes permettant des retraits permanents précoces du marché du travail sont à proscrire. Les efforts déployés récemment pour restreindre l’accès à la filière du chômage devraient déboucher maintenant sur l’abolition complète du système. De même, les critères d’accès à une pension d’invalidité devraient être durcis. La réforme des pensions de 2005 était un pas dans la bonne direction, mais d’autres ajustements devraient encore être introduits dans le système de pensions de vieillesse afin d’abaisser le coût budgétaire, élever l’âge minimum de la retraite et renforcer les incitations en faveur de l’activité en direction des personnes d’un certain âge.

La distribution du revenu en Finlande reste l’une des plus équitables de la zone OCDE, même si les disparités, comme dans certains autres pays, y ont connu une forte progression cette dernière décennie. La fiscalité et le système de transferts ont été efficaces pour atténuer l’inégalité des revenus, mais les changements apportés à l’imposition des revenus au début des années 90 ont contribué à l’augmentation des disparités en incitant les hauts revenus à opérer des transferts. Les écarts se sont aussi creusés entre les régions, notamment au niveau des performances du marché du travail. Ils résultent du bouleversement structurel intervenu depuis le début des années 90, et de l’échec de l’action publique dans cette période de transition, et ces disparités régionales croissantes ont contribué à un renforcement de forts déséquilibres démographiques interrégionaux qui prévalent tout particulièrement dans les petites communes, dont la viabilité même est ainsi menacée. Il faudrait s’attaquer aux manoeuvres fiscales des hauts revenus, et aux disparités régionales du marché du travail, en développant la flexibilité de la maind’oeuvre, ce qui suppose notamment des incitations plus affûtées dans le domaine de la reconversion qui favoriserait la mobilité sectorielle et régionale. Il faut enfin, pour préserver la viabilité du système communal, rationaliser celui-ci y compris en procédant à des fusions contraintes.