L’OCDE prodigue de longue date des recommandations en matière d’évaluation sociale des projets (investissements) et politiques. À la fin des années 60 et au cours des années 70, elle a joué un rôle clé dans la mise au point de l’analyse des coûts et des bénéfices sociaux. Depuis, l’analyse coûts-bénéfices a été largement appliquée et la théorie qui la sous-tend s’est encore étoffée. Les avancées majeures enregistrées ces toutes dernières années justifient la rédaction du présent ouvrage. Ce chapitre retrace l’histoire de l’analyse coûts-bénéfices (ACB), explique pourquoi elle demeure un puissant outil d’aide à la décision et examine brièvement dans quelle mesure elle est actuellement utilisée dans les pays de l’OCDE.

La théorie qui sous-tend l’ACB a essentiellement été élaborée au cours des 50 dernières années. Elle est basée sur la notion de préférences humaines. Celles-ci sont liées à l’« utilité », ou « bien-être », par des règles et des axiomes rigoureux. L’ACB définit quant à elle les règles d’agrégation de ces préférences, si bien qu’il est possible de dire qu’une « préférence sociale » s’exprime en faveur ou en défaveur de quelque chose. Les préférences sont révélées sur les marchés par la décision de dépenser, ou de ne pas dépenser, une certaine somme d’argent. Le « consentement à payer » devient dès lors le principal instrument de mesure des préférences, l’étalon monétaire étant pour sa part l’élément qui en rend possible l’agrégation. Dans le cas des pertes potentielles, le « consentement à recevoir une compensation » pourrait également être utilisé. L’ACB demeure controversée aux yeux de certains et ce chapitre offre une brève vue d’ensemble des principales sources de divergences.

Pour réaliser une ACB dans les règles de l’art, l’analyste doit respecter une suite logique d’étapes. Ce chapitre fournit une vue d’ensemble de ces étapes, à commencer par la définition du problème à résoudre et l’identification des diverses options qui permettraient de le régler. La détermination du « statut », c’est-à-dire la question de savoir quels sont ceux dont les coûts et les bénéfices doivent être pris en considération, constitue une autre étape préalable de l’ACB, tout comme la fixation de l’horizon temporel ou, en d’autres termes, la période durant laquelle les coûts et les bénéfices seront comptabilisés. Étant donné que les individus ont des préférences concernant la date à laquelle ils reçoivent des bénéfices ou supportent les coûts, il faut également tenir compte de ces « préférences temporelles » au moyen de l’actualisation. De même, les préférences en faveur ou en défaveur d’un impact peuvent évoluer au fil du temps et cet effet sur les « prix relatifs » doit également être pris en considération. Les coûts et les bénéfices ne sont que rarement connus avec certitude, de sorte qu’il convient également de tenir compte du risque (résultats probabilistes) et de l’incertitude (lorsque les probabilités ne sont pas connues). Enfin, il importera de déterminer l’incidence des coûts et des bénéfices sur la répartition.

La règle de décision joue un rôle essentiel dans les dernières étapes d’une ACB. C’est en effet elle qui permettra de recommander (ou non) un projet ou une politique eu égard à leurs avantages par rapport aux coûts. Ce chapitre souligne que la valeur actuelle nette (VAN) ou les bénéfices nets constituent le critère qu’il convient d’appliquer pour exprimer les bénéfices et les coûts en une valeur synthétique unique. La règle de décision appropriée consiste à adopter tout projet présentant une VAN positive et à classer les projets en fonction de leur VAN. Toutefois, en cas de contraintes budgétaires, les critères de choix des projets ou des politiques sont plus complexes. La conclusion d’ensemble quant à la place prépondérante qui doit généralement être accordée à la règle fondée sur la VAN ne s’en trouve pas pour autant modifiée.

Ce chapitre présente un éventail de problèmes auxquels sont confrontés les praticiens lorsqu’ils s’efforcent de mesurer aussi précisément que possible les coûts des projets et des politiques, ainsi qu’une gamme de solutions à leur disposition. Par exemple, les coûts de mise en conformité avec les réglementations et ceux des grands projets seront sans doute extrêmement incertains tout en risquant d’avoir une incidence notable sur les autres coûts et prix au sein de l’économie. Si tel est le cas, les coûts de mise en conformité imposés par la mise en oeuvre d’une politique devraient dans l’idéal être estimés à l’aide d’une analyse d’équilibre général, approche qui a ses partisans et ses détracteurs. Un autre problème tient au fait que les responsables politiques sont très sensibles aux effets de la réglementation sur la compétitivité et l’emploi. Pour décider si ces préoccupations doivent ou non être prises en considération dans une ACB, il convient de procéder à un examen approfondi, la réponse à cette question pouvant par ailleurs dépendre du type d’économie considéré. Il peut néanmoins être souhaitable de rendre séparément compte des effets sur l’emploi, par exemple. Enfin, les politiques qui visent à atteindre un seul objectif d’ensemble peuvent avoir des effets secondaires dans d’autres domaines d’action (comme c’est le cas des gaz ayant un effet sur le climat et des polluants atmosphériques produits conjointement). Bien que les bénéfices soient fréquemment additionnés, certains experts ont mis en doute le bien-fondé de cette façon de procéder.

La notion de valeur économique totale (VET) fournit une mesure globale de la valeur économique de tout actif environnemental. Elle se décompose en valeur d’usage et de non usage (ou d’usage passif) et d’autres sous-catégories peuvent être utilisées en cas de besoin. Ce chapitre examine cette notion centrale qui a été si importante pour la bonne compréhension des variations du bien-être dues à un projet ou à une politique ayant des impacts sur l’environnement.

Bon nombre d’impacts des projets et des politiques sont de nature immatérielle et ne font pas l’objet de transactions sur les marchés réels. Dans certains cas, qui sont examinés dans ce chapitre, les biens et services non marchands peuvent donner lieu à des échanges implicites. Les méthodes des préférences révélées peuvent alors permettre d’en « isoler » la valeur incluse dans les prix observés. Ces méthodes sont notamment fondées sur les coûts de déplacement, sur les prix hédonistes, sur les comportements de prévention et les dépenses de protection ou encore sur les coûts de la maladie ou les pertes de production. Chacune d’entre elles repose sur des bases théoriques qui lui sont propres, est généralement appliquée à des biens environnementaux (ou des nuisances environnementales) de nature différente et soulève des problèmes analytiques particuliers. Elles ont cependant toutes en commun de s’appuyer sur les informations fournies par les marchés et/ou sur les comportements observés sur ceux-ci pour estimer la valeur économique d’un impact connexe de nature non marchande. Certains en déduisent que les constatations des études faisant appel aux méthodes fondées sur le marché constituent un bon indicateur des préférences individuelles. La réalité est toutefois un peu plus complexe et l’on ne peut pas systématiquement conclure à la supériorité de ces méthodes (par rapport aux autres).

Les approches fondées sur les préférences déclarées s’appuient sur des enquêtes directes permettant d’estimer le consentement à payer pour bénéficier de certaines variations de l’offre de biens (non marchands). Ce chapitre examine la plus connue d’entre elles, à savoir la méthode d’évaluation contingente. Celle-ci peut être appliquée à la plupart des biens non marchands, tant dans le cadre d’analyses ex ante que ex post, et c’est en outre une des rares approches à même de rendre compte de tous les types de bénéfices qu’ils pourraient procurer, et notamment de ceux qui ne sont liés ni à leur usage présent ni à celui qu’ils seraient susceptibles d’avoir à l’avenir. Des problèmes demeurent concernant la validité et la fiabilité des conclusions des études d’évaluation contingente. De fait, une grande partie des recherches dans ce domaine se sont efforcées de concevoir les moyens de vérifier avec rigueur jusqu’à quel point cette méthode s’avère robuste indépendamment des situations et des biens et services non marchands considérés. On en sait désormais bien davantage quant aux cas où les méthodes des préférences déclarées donnent de bons résultats et à ceux où il faut s’attendre à des difficultés. Ces constatations ont grandement contribué à faire progresser les meilleures pratiques en matière de conception des questionnaires d’évaluation contingente.

Largement utilisée dans les travaux sur le marketing et sur les transports, la modélisation des choix (qui recouvre en fait une série de méthodes fondées sur des enquêtes) n’est appliquée à l’environnement que depuis une date relativement récente. Un de ses atouts manifestes tient à sa capacité à évaluer des changements environnementaux de nature multidimensionnelle. En effet, le changement subi par un actif environnemental à la suite de la mise en oeuvre d’une politique se traduit souvent par des modifications de ses diverses caractéristiques, dont chacune devra être évaluée séparément. La modélisation des choix permet de quantifier la valeur marginale ou unitaire de chacune des caractéristiques ou dimensions constitutives d’un changement environnemental. Elle constitue certes une méthode des préférences déclarées particulièrement utile dans le cas des problèmes d’environnement complexes ou multidimensionnels et lorsque les options proposées concernant les politiques à mettre en oeuvre sont non seulement nombreuses mais associent en outre dans des proportions variables leurs multiples dimensions. Cependant, la conception et l’analyse des études fondées sur la modélisation des choix s’avèrent elles-mêmes dél i cates en raison précisément de la complexité des changements environnementaux sur lesquels elles portent. Pour ce qui est de la validité des réponses, l’effort intellectuel imposé par le fait d’avoir à choisir entre différentes options proposées dans le cadre de (multiples) séries de choix constitue une préoccupation majeure.

Les coûts et les bénéfices sont rarement connus avec certitude, mais la collecte d’informations peut en réduire le degré d’incertitude. Toute décision prise dès à présent et qui aurait pour effet d’engager des ressources ou de générer des coûts ne pouvant être ultérieurement recouvrés ou remis en cause peut être qualifiée d’irréversible. Dans ce contexte d’incertitude et d’irréversibilité, il peut être sage de remettre à plus tard la décision d’engager des ressources. La valeur des informations réunies grâce à ce report correspond à la valeur d’option ou de quasioption. Ce chapitre explique sous quelle forme elle se présente et examine certaines des confusions terminologiques apparues dans les travaux publiés sur le sujet.

Jusqu’à une date récente, l’ACB a eu recours aux concepts de consentement à payer (CAP) et de consentement à recevoir une compensation (CAR). Le choix du concept utilisé est fonction de l’hypothèse quant à l’existence ou non de droits de propriété. En l’absence de tels droits sur les bénéfices d’un projet ou d’une politique, le CAP est la mesure qui convient. Dans le cas contraire, le consentement à accepter une compensation pour renoncer à ces bénéfices constitue la mesure appropriée. Peu importerait celle retenue si elles se révélaient en pratique à peu près identiques. Telle était l’hypothèse formulée jusqu’à ce que l’analyse des préférences déclarées montre que le CAR se révèle systématiquement supérieur au CAP. Ce chapitre examine les données empiriques et passe en revue les diverses théories susceptibles d’expliquer l’important écart observé entre le CAP et le CAR. Le choix de l’un ou l’autre de ces instruments de mesure peut grandement influer sur les résultats d’une ACB.

Tout comme les autres actifs physiques, les écosystèmes génèrent un flux de services au fil du temps et le capital qu’ils représentent peut demeurer intact si ces services sont consommés de façon durable. Qui plus est, tout écosystème tend à offrir de nombreux services de ce type. Ce chapitre analyse les écosystèmes sous cet angle multifonctionnel, en établissant une nette distinction entre la valeur totale de l’actif que constitue l’écosystème considéré et celle des variations de faible envergure ou de nature discrète du flux de services qu’il fournit. Les problèmes d’estimation de la valeur sont illustrés par référence aux bénéfices controversés que procurent les écosystèmes en tant qu’ils constituent une précieuse source de matériel génétique pour la recherche pharmaceutique.

Les critiques adressées à l’ACB se sont souvent focalisées sur l’application de « taux d’actualisation » positifs, du fait qu’une moindre importance est ainsi accordée au futur qu’au présent. Ce chapitre montre comment les taux d’actualisation ont généralement été déterminés par le passé et pose la question de savoir si un taux d’actualisation constant serait justifié. L’utilisation de taux d’actualisation négatifs peut non seulement être observée dans la pratique mais trouve également diverses justifications théoriques. Ces justifications sont axées sur l’incertitude quant au taux d’actualisation lui-même et quant au devenir de l’économie, ainsi que sur des préceptes éthiques qui exigent qu’une plus grande importance ne soit pas accordée au présent qu’au futur, ni vice versa. Les taux d’actualisation variables dans le temps ont pour effet d’accorder un plus grand poids aux impacts futurs et ce phénomène risque d’avoir des conséquences particulièrement graves en ce qui concerne les impacts environnementaux tels que le réchauffement planétaire et la perte de biodiversité.

Ces dernières décennies, l’estimation de la valeur économique attachée à la mortalité prématurée et à la morbidité a connu de grandes avancées sur le plan théorique et pratique. Le concept classique de « valeur d’une vie statistique » demeure valable mais a été remis en cause par des analyses qui ont montré que, dans les pays riches, les politiques de réduction des risques n’ont qu’une incidence modérée sur l’espérance de vie. Lorsque le décès n’est repoussé que de quelques semaines ou de quelques mois, la valeur d’une vie statistique peut ne pas être un instrument de mesure approprié. Il pourrait être préférable de se fonder sur la valeur d’une « année de vie ». Des études empiriques ont également donné une idée des facteurs qui déterminent l’évaluation des risques pour la vie : le revenu, le niveau de risque, l’âge et la latence ont été particulièrement étudiés. L’estimation de la valeur pose des problèmes particuliers dans le cas des enfants étant donné qu’ils ne peuvent exprimer leur consentement à payer pour une réduction des risques. Bien que dans une moindre mesure, l’étude de la valeur de la morbidité a également été entreprise, mais elle en est encore au stade de la collecte des données empiriques nécessaires.

L’ACB classique continue pour l’essentiel à considérer que les questions de répartition ou d’équité n’ont guère de place, voire aucune, dans les décisions sociales en matière de sélection et de conception des projets. Ce point de vue est pourtant depuis longtemps contesté par de nombreuses études sur l’ACB. On peut estimer que les propositions qui visent à ce que les évaluations tiennent davantage compte des préoccupations de justice ou d’équité de la répartition examinées dans ce chapitre forment une hiérarchie exigeant un jugement chaque fois plus explicite quant au caractère socialement souhaitable des possibles effets sur la répartition. Il s’agit notamment d’identifier et d’inventorier les modes de répartition des coûts et des avantages liés aux projets, de calculer des coefficients implicites de pondération en fonction de la répartition pour déterminer quel coefficient il conviendrait d’attacher aux gains d’un groupe d’individus donné pour qu’un projet soit jugé socialement valable, puis de recalculer enfin les avantages nets du projet sur la base des coefficients de pondération explicites affectés aux avantages reçus et aux coûts supportés par ces différents groupes sociaux. Ce chapitre aborde donc une question essentielle : celle de la place que devraient occuper les praticiens de l’analyse coûtsbénéfices au sein de cette hiérarchie.

Les notions de durabilité et de « développement durable » occupent désormais une large place dans le débat public et dans le discours des décideurs sur les problèmes d’environnement. Ce chapitre examine les quelques recommandations qui ont été formulées quant à la façon dont l’ACB pourrait être étendue pour tenir compte de ces préoccupations. D’aucuns sont ainsi convaincus que certains actifs naturels sont si importants ou essentiels (pour les générations futures et peut-être aussi pour les présentes) qu’ils méritent d’être protégés en vue de maintenir leurs stocks à un certain niveau cible. Dans le cadre de l’ACB, il en est résulté l’idée que des projets compensatoires pourraient être mis en oeuvre, ceux ayant pour effet de porter préjudice à l’environnement étant « contrebalancés » par d’autres à l’origine d’améliorations de l’environnement. Les projets faisant partie d’un même portefeuille assureraient dès lors un maintien global du statu quo sous l’angle de l’environnement. Le débat sur la durabilité s’est plus généralement axé sur les actifs et sur leur gestion. La nécessité d’un « inventaire des actifs » n’en est peut-être que plus manifeste. Il s’agit en d’autres termes de déterminer quel est l’état des stocks de ressources avant la mise en oeuvre du projet et quel il devrait probablement être à la suite de celle-ci.

Les études fondées sur le transfert de bénéfices constituent le socle de l’analyse concrète des politiques dont la mise en oeuvre est envisagée car les praticiens n’ont que rarement le luxe de réaliser des études originales. Cette affirmation est tout aussi valable pour les techniques sur lesquelles porte ce chapitre, à savoir l’emprunt ou le transfert des estimations du CAP pour répondre aux problèmes à l’origine d’impacts environnementaux ou de nature similaire auxquels sont confrontés les pouvoirs publics. Bien qu’aucune procédure concrète de transfert ne soit généralement admise, un certain nombre d’éléments qui pourraient caractériser les meilleures pratiques ont été largement étudiés. Il s’agit notamment d’examiner la fiabilité et la qualité des études originales et de prendre dûment en considération diverses différences qui pourraient exister entre le site de l’étude (pour lequel on dispose d’une estimation du CAP) et celui ou ceux où la mise en oeuvre d’une politique est envisagée (c’est-à-dire où cette estimation doit être transférée). Le processus actuellement amorcé de consolidation des informations sur les valeurs non marchandes dans des bases de données spécialement créées à cet effet représente le Saint Graal du transfert de bénéfices. Bien qu’il faille saluer ce développement, il est également nécessaire de mieux comprendre dans quels cas le transfert de bénéfices donne de bons résultats et dans quels autres il n’en est pas ainsi, mais aussi de mettre au point des méthodes susceptibles d’en accroître la fiabilité.

L’ACB est souvent comparée à d’autres outils d’aide à la décision tels que l’analyse coût-efficacité (ACE) ou l’analyse multicritères (AMC). Il serait toutefois erroné de croire qu’il puisse être indifféremment fait appel à l’un ou l’autre d’entre eux, aussi faut-il très soigneusement définir la question à examiner et déterminer lequel est le plus à même d’apporter une aide à la décision. Ce chapitre donne un aperçu de certains de ces outils. Outre l’ACE et l’AMC, sont passées en revue l’évaluation des risques, l’étude d’impact sur l’environnement, l’évaluation stratégique environnementale, ainsi que les analyses risque-bénéfice, risque-risque et santé-santé. Chacun de ces outils apporte un éclairage sur certains des aspects particuliers d’une bonne prise de décision, alors que l’ACB tend à adopter une approche plus globale.

L’ACB vise à atteindre une « fonction objectif » bien précise – qui définit ce qui doit être maximisé. Il est toutefois improbable que cela corresponde vraiment à ce que font les organes politiques. Ce chapitre examine quels sont les objectifs que ces organes politiques pourraient effectivement chercher à maximiser (c’est-à-dire en d’autres termes la « fonction de bien-être politique ») et il montre pourquoi les décisions qui en résultent risquent de ne pas concorder avec celles fondées sur l’ACB. Puis il cherche à déterminer quelles pourraient être les raisons de cet écart. Il demeure important de présenter les résultats de l’ACB sous une forme non politisée afin de pouvoir déceler tout éventuel écart entre les décisions effectives et celles qui se seraient avérées efficientes.