Ce rapport dresse un panorama comparatif des principales pratiques concernant le gouvernement d’entreprise des entreprises publiques dans la zone OCDE. Il constitue la base et la documentation de référence des Lignes directrices sur le gouvernement d’entreprise des entreprises publiques. Il porte sur les entreprises publiques, c’est-à-dire les actifs détenus par l’État sous la forme de sociétés. Les définitions nationales sont loin d’être homogènes, et lorsqu’il s’agit d’États fédéraux, les données rapportées ne couvrent que les entreprises détenues par l’État central, même si les États fédérés contrôlent souvent des entreprises relativement importantes. Les actifs tels que les hôpitaux publics ou les bâtiments et ressources administrativement contrôlés par les ministères sont exclus du champ de l’étude.

Même si elle existait depuis fort longtemps, l’intervention directe de l’État dans l’économie s’est fortement accrue au cours du XXe siècle, suite à la Grande Dépression et à d’autres crises financières, à la Seconde Guerre mondiale et à la destruction de l’industrie et des infrastructures qui en a découlé, ainsi qu’au démantèlement des empires coloniaux. La reconstruction de l’après-guerre en Europe et au Japon a poussé un certain nombre de gouvernements à jouer un rôle direct dans l’économie, et donc à nationaliser ou à créer des entreprises dans des secteurs « stratégiques », en particulier l’énergie, les transports et la banque. En Turquie, en Corée et au Mexique, cette intervention directe reposait sur des objectifs de développement.

L’organisation de l’exercice des prérogatives actionnariales (ci-après « la fonction actionnariale ») au sein de l’administration publique varie d’un pays à l’autre. Elle dépend beaucoup du système administratif traditionnel, du poids du secteur public dans l’économie avant les vagues de privatisations des années 80 et 90, ainsi que des récentes réformes de la réglementation et de la gestion des actifs appartenant à l’État. On dénombre trois grands types d’organisation : le modèle décentralisé ou sectoriel, le modèle dual et le modèle centralisé.

Comme nous l’avons noté au chapitre 1, environ 40 pour cent en moyenne des entreprises publiques comptent des actionnaires autres que l’État. Dans environ la moitié d’entre elles, l’État est l’actionnaire majoritaire. Même si elles font généralement partie des plus grandes entreprises, toutes ne font pas appel public à l’épargne : seules 10 pour cent d’entre elles sont cotées.

Les Principes de gouvernement d’entreprise de l’OCDE reconnaissent combien les relations avec les parties prenantes sont importantes pour bâtir des entreprises durables. « La compétitivité d’une entreprise et, en définitive, les bons résultats qu’elle obtient, sont le fruit d’un travail d’équipe intégrant les contributions de tout un éventail de personnes qui apportent des ressources à l’entreprise, parmi lesquelles les investisseurs, les salariés, les créanciers et les fournisseurs (…) Il est donc dans l’intérêt à long terme des entreprises de favoriser une coopération créatrice de richesse entre les différentes parties prenantes1. » L’attention portée aux parties prenantes constitue même une caractéristique propre aux Principes.

La transparence et l’information sont encore plus importantes pour les entreprises publiques que pour les autres sociétés puisqu’il est essentiel de montrer qu’un contrôle politique est véritablement exercé et de clarifier leurs objectifs aux yeux du public. En rendant des comptes à leur entité actionnaire, au Parlement ou au grand public, les entreprises publiques renforcent leur transparence et leur crédibilité. La diffusion d’informations est cruciale pour vérifier si le conseil d’administration remplit les objectifs qui lui ont été fixés. La démarche qui consiste à soumettre les procédures et résultats à l’examen du public est une incitation forte à une bonne gestion, à une étroite surveillance par le conseil d’administration et à un exercice efficace des prérogatives actionnariales.

Les pays de l’OCDE sont de plus en plus nombreux à engager de profondes réformes visant à professionnaliser les conseils des entreprises publiques et à leur conférer davantage d’autonomie. À cette fin, ces réformes cherchent à limiter l’ingérence politique et à renforcer l’indépendance et les compétences des conseils d’administration via des procédures de nomination structurées et fondées sur les qualifications personnelles. Elles ont restauré la responsabilité des conseils dans des domaines critiques tels que le suivi de la gestion et l’orientation stratégique et mettent en place des procédures d’évaluation plus systématiques. Les formules de rémunération évoluent également pour refléter plus étroitement les responsabilités et la charge de travail.

Dans nombre de pays de l’OCDE, les entreprises publiques représentent toujours une fraction substantielle du PIB, de l’emploi et de la capitalisation boursière. Par ailleurs, les entreprises publiques sont souvent très nombreuses dans les services aux collectivités et les secteurs d’infrastructure tels que l’énergie, les transports ou les télécommunications, dont les performances sont très importantes pour de larges segments de la population et pour les autres catégories d’entreprises. En conséquence, le gouvernement d’entreprise des entreprises publiques joue un rôle fondamental pour garantir que ces dernières vont apporter une contribution positive à l’efficience économique et à la compétitivité globales d’un pays. Dans les pays de l’OCDE, l’expérience a également montré qu’un gouvernement d’entreprise satisfaisant des entreprises publiques était une condition préalable importante à une privatisation économiquement efficace, dans la mesure où il rend ces entreprises plus attrayantes pour des acquéreurs potentiels ou contribue à améliorer leur valorisation.

Je tiens à exprimer mes remerciements à tous les membres du Groupe de travail de l’OCDE sur la privatisation et le gouvernement d’entreprise des actifs appartenant à l’État et en particulier à son président M. Lars-Johan Cerlund et aux coprésidents Mme Anita Ryng et M. Eric Preiss, dont la détermination et les compétences ont permis à ce projet d’aboutir. Je tiens aussi à remercier tous les fonctionnaires et experts du monde entier qui ont participé à nos consultations, présenté des commentaires ou contribué de toute autre manière à assurer la qualité et la pertinence des Lignes directrices sur le gouvernement d’entreprise des entreprises publiques.