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Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2013. OECD Countries and Emerging Economies

Summary in German

Monitoring und Evaluierung der Agrarpolitik 2013. OECD‑Länder und aufstrebende Volkswirtschaften

Zusammenfassung in Deutsch

Zu diesem Bericht: Die Publikation Agricultural Policy Monitoring and Evaluation prüft den Stand der Agrarpolitik in 47 Ländern, auf die zusammen fast 80% der weltweiten Wertschöpfung in der Landwirtschaft entfallen, die sich aber in Bezug auf ihren Entwicklungsstand, die Merkmale ihrer Agrarsektoren, ihre Politikoptionen und die Unterstützung, die sie Landwirten gewähren, unterscheiden. Diese Länder umfassen die Mitglieder der OECD und der EU sowie mehrere aufstrebende Volkswirtschaften, die wichtige Akteure auf den Nahrungsmittel‑ und Agrarmärkten sind: Brasilien, China, Indonesien, Kasachstan, Russland, Südafrika und die Ukraine.

Die Erzeugerstützung ist 2012 entgegen dem langfristigen Trend gestiegen: In den 47 Ländern entfällt durchschnittlich etwa ein Sechstel der landwirtschaftlichen Bruttoeinnahmen auf agrarpolitische Stützungsmaßnahmen für Landwirte. Das Erzeugerstützungsmaß (PSE), ein Indikator für die monetären Transferleistungen an landwirtschaftliche Produzenten, stieg 2012 auf 17% der landwirtschaftlichen Bruttoeinnahmen, im Vergleich zu 15% im Jahr 2011. Langfristig geht die Agrarstützung jedoch zurück: Während sie im Zeitraum 1995‑1997 noch 21% der landwirtschaftlichen Bruttoeinnahmen ausmachte, betrug ihr Anteil im Zeitraum 2010‑2012 durchschnittlich etwa 16%. Die in den letzten Jahren verzeichnete Veränderung der Agrarstützung war häufig auf Entwicklungen an den internationalen Märkten und nicht auf bewusste Richtungsänderungen in der Politik zurückzuführen.

Die Stützungsniveaus variieren erheblich: In Nordamerika ging die Agrarstützung in den letzten 15 Jahren von 12% auf 9% der landwirtschaftlichen Bruttoeinnahmen zurück. In Europa (einschließlich Türkei und Israel) sank sie von 34% auf 20%. In Kasachstan, Russland und der Ukraine, wo das durchschnittliche Stützungsniveau im Zeitraum 1995‑1997 bei 11% lag und im Zeitraum 2010‑2012 12% betrug, in der Zwischenzeit jedoch große Schwankungen aufwies, ist der Trend weniger klar. In Asien schwankt die Agrarstützung ebenfalls erheblich, der Durchschnittswert ist in den letzten 15 Jahren jedoch weitgehend unverändert geblieben: insgesamt 22% im Zeitraum 1995‑1997 und 20% im Zeitraum 2010‑2012. In Korea und Japan ist das Stützungsniveau hoch, geht aber langsam zurück, während es in China und Indonesien niedrig ist, aber ansteigt. Die Länder der südlichen Halbkugel (Australien, Brasilien, Chile, Neuseeland und Südafrika) schließlich sind durch niedrige und konstante Stützungsniveaus gekennzeichnet, die im Zeitraum 2010‑2012 bei durchschnittlich 4% angesiedelt waren.

In den OECD‑Ländern ist eine Abnahme festzustellen: Im Zeitraum 2010‑2012 belief sich die Agrarstützung in den OECD‑Ländern auf durchschnittlich 19% der landwirtschaftlichen Bruttoeinnahmen, womit sie nur noch etwa halb so hoch war wie Mitte der 1980er Jahre. Darüber hinaus war ein begrüßenswerter Rückgang der Stützungsformen festzustellen, die produktions‑ und handelsverzerrend wirken können: Im Zeitraum 2010‑2012 machte diese Art der Stützung 11% der landwirtschaftlichen Bruttoeinnahmen aus, ein Drittel des Niveaus, das Mitte der 1980er Jahre verzeichnet wurde.

In einigen Volkswirtschaften vollzieht sich der Rückgang nur langsam: In einigen Volkswirtschaften geht die Agrarstützung ausgehend von einem hohen Niveau nur langsam zurück, während sie in anderen Volkswirtschaften tendenziell steigt, wenn auch gegenüber einem niedrigen Ausgangsniveau. Diese Entwicklungen hängen häufig mit Zielvorgaben in Bezug auf die Selbstversorgung mit Agrar‑ und Nahrungsmittelerzeugnissen zusammen. So greifen China, Indonesien, Japan, Norwegen, Russland und die Türkei nach wie vor stark auf Einfuhrbeschränkungen, Marktpreisstützung und produktionsbezogene Zahlungen zurück.

In den EU‑Ländern ist die Agrarstützung stärker von der Produktion entkoppelt: Der allmähliche Abbau der Marktpreisstützung und der produktionsgebundenen Zahlungen ging einher mit einem Anstieg der Zahlungen, die von der aktuellen Produktion entkoppelt sind und deshalb weniger verzerrend wirken – ein Kurswechsel in der Politik, der in der Schweiz und der Europäischen Union in den letzten zwanzig Jahren am deutlichsten verfolgt wurde. Die meisten dieser Zahlungen sind jedoch nach wie vor nicht an bestimmte Zielvorgaben gebunden und sind deshalb nicht geeignet, bestimmte Formen von Marktversagen zu beheben.

Umweltbelange haben bei den Stützungsmaßnahmen geringe Priorität: Da die Landwirtschaft stark auf dem Einsatz natürlicher Ressourcen basiert, stellt die ökologische Nachhaltigkeit eine große Herausforderung dar. Dennoch wird Umweltbelangen in der Agrarpolitik nach wie vor in der Regel nur geringe Priorität beigemessen. Einige Länder haben jedoch breitbasierte Politikinstrumente eingeführt, durch die Landwirte, die Zahlungen erhalten, verpflichtet werden, bestimmte ökologische Mindeststandards einzuhalten.

Wichtigste Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Restriktive Maßnahmen sollten ersetzt werden: Die Länder sollten sich von Politikmaßnahmen, die den Handel und die Funktionsweise der Märkte behindern, abwenden, da die inländischen Erzeuger und Verbraucher durch solche Maßnahmen u.U. von den Weltmärkten isoliert werden. Sie sollten den Landwirten und Verbrauchern stattdessen mehr Freiheit gewähren, ihre eigenen Produktions‑ und Konsumentscheidungen zu treffen, und sie sollten zu Politikmaßnahmen übergehen, die auf die Beseitigung bestimmter Arten von Marktversagen abzielen. Sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen, die neben technischen Maßnahmen den Handel im Agrar‑ und Nahrungsmittelsektor zunehmend beeinträchtigen, sollten wissenschaftlich fundiert sein und in transparenter und vorhersehbarer Weise umgesetzt werden.

Die Fokussierung auf Selbstversorgung ist teuer: Es besteht nur ein schwacher Zusammenhang zwischen einer höheren Selbstversorgung und einer verbesserten Ernährungssicherheit. Durch die Bekämpfung der Armut und die Verbesserung der sozialen Absicherung sowie durch eine Erhöhung der Investitionen zur Steigerung der Inlandsproduktion, einen verbesserten Zugang zu Importen (und zu Exportmärkten) und den Aufbau strategischer Nahrungsmittelreserven kann der Zugang zu Nahrungsmitteln insbesondere in weniger entwickelten Volkswirtschaften verbessert werden. Eng gefasste Selbstversorgungsziele veranlassen die Länder häufig dazu, einen hohen Außenschutz einzuführen und die Marktpreise stark zu stützen, was de facto eine Steuer für die Verbraucher darstellt und Nahrungsmittel für sie zumindest kurzfristig weniger erschwinglich macht. Produktionsbezogene Politikmaßnahmen, wie produktionsabhängige Zahlungen und Subventionen für Vorleistungen verzerren die Entscheidungen der Erzeuger und können dazu führen, dass weniger öffentliche Mittel für produktivere Zwecke zur Verfügung stehen.

Die Zahlungen sollten die Landwirte nicht übermäßig vor Risiken schützen: Landwirte und Regierungen nutzen verschiedene Instrumente, der Risikosteuerung, um die landwirtschaftlichen Einkommen zu stabilisieren. Diese Instrumente können zwar dazu beitragen, die Schwankungen des landwirtschaftlichen Einkommensniveaus im Inland zu reduzieren, sie können jedoch auch dazu führen, dass Instabilität auf die Weltmärkte exportiert wird, und sie sind auch kein effizientes Mittel für den Transfer von Einkommen. Zahlungen zur Verringerung von Einkommensrisiken sollten darauf begrenzt sein, Landwirte für unvermeidbare Katastrophenereignisse zu entschädigen, und nicht zu einem Ersatz für das eigenverantwortliche Management des normalen Geschäftsrisikos der Landwirte und für marktbasierte Risikomanagementinstrumente werden.

Zahlungen auf der Basis früherer Referenzwerte können Nachteile aufweisen: Zahlungen, die stärker von den aktuellen Produktionsentscheidungen entkoppelt sind, gestatten potenziell einen effizienteren Einkommenstransfer und führen mit geringerer Wahrscheinlichkeit zu Produktions‑ und Handelsverzerrungen. Wenn diese Zahlungen sehr hoch sind, können sie die Erzeugerentscheidungen allerdings trotzdem erheblich beeinflussen, indem sie bei den Erzeugern Erwartungshaltungen entstehen lassen und ihr Vermögen erhöhen. Sie begünstigen darüber hinaus tendenziell größere landwirtschaftliche Betriebe und sind häufig nicht an spezifische Ziele wie die Erhöhung der landwirtschaftlichen Einkommen und die Verbesserung der ökologischen Nachhaltigkeit gebunden. Andere Politikoptionen sollten ebenfalls geprüft werden, wie z.B. Sozialversicherungs‑ und Umweltmaßnahmen, allgemeine Dienstleistungen für die Landwirtschaft und zielgebundene agrarpolitische Maßnahmen.

Öffentliche Investitionen in den Sektor sollten insgesamt mehr Aufmerksamkeit erhalten: Die Innovationspolitik ist für die Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft von entscheidender Bedeutung. Investitionen in Forschung und Entwicklung, Technologietransfer, Bildung und landwirtschaftliche Beratungsdienste haben langfristig eine hohe soziale Rendite. Ausgaben für andere allgemeine Dienstleistungen zur Stärkung des Sektors, wie z.B. Systeme zur Förderung der Nahrungsmittelsicherheit und ‑qualität sowie strategische ländliche und marktbezogene Infrastruktur, tragen ebenfalls zur langfristigen Rentabilität, Wettbewerbsfähigkeit und Nachhaltigkeit des Sektors bei.

Zusammenfassung von
OECD (2013), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2013. OECD Countries and Emerging Economies, OECD Publishing.
http://dx/doi.org/10.1787/agr_pol-2013-en

© OECD

Übersetzung durch den Deutschen Übersetzungsdienst der OECD.

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