Getting It Right

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Una Agenda Estratégica para las Reformas en México You do not have access to this content

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Author(s):
OECD
27 June 2013
Pages:
312
ISBN:
9789264190375 (PDF) ;9789264190368(print)
http://dx.doi.org/10.1787/9789264190375-es

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El Getting It Right constituye una de las herramientas más completas que ha diseñado la OCDE para ayudar a los países que inician una nueva administración. En esta publicación tratamos de concentrar el conocimiento multidisciplinario con el que cuenta la OCDE sobre México, enriquecido con la experiencia internacional y con la comparación basada en mejores prácticas. Además, este documento identifica las fortalezas y debilidades de la economía mexicana, a fin de apoyar el diseño, la promoción y la implementación de las políticas públicas clave para un mejor desempeño económico.

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  • Prólogo

    Me da mucho gusto presentar la segunda edición del Getting It Right para México. Como nunca antes, México tiene una oportunidad histórica para construir consensos que permitan impulsar reformas estructurales de gran calado y dar un salto cualitativo en su nivel de desarrollo. Las 13 decisiones presidenciales contenidas en el Mensaje a la Nación en ocasión de la toma de posesión del Presidente Enrique Peña Nieto el 1 de diciembre en el Palacio Nacional, apoyados y desarrollados con mayor profundidad en los 95 compromisos del Pacto por México suscrito por los líderes de los principales partidos políticos, sientan las bases para promover esos cambios. Ahora el reto será transformar estos acuerdos históricos en decisiones y políticas concretas. Este estudio tiene el propósito de apoyar a México en ese esfuerzo, aportando análisis, comparaciones y recomendaciones en las áreas en las que se busca promover reformas.

  • Introducción

    Cinco años han pasado desde la irrupción de la crisis económica y financiera más grande de las últimas décadas y seguimos padeciendo un escenario de alto riesgo, incluyendo el precipicio fiscal en los Estados Unidos y las agendas financieras, fiscales e institucionales no resueltas en Europa. La mayoría de los países de la OCDE sigue padeciendo los efectos negativos de la crisis, debilitados por varias de sus secuelas, como una deuda pública elevada, un crecimiento mediocre o incluso negativo, niveles de desempleo sin precedentes y sistemas bancarios frágiles. El debilitamiento de la confianza se añade a este escenario a la baja.

  • Aumento del potencial de crecimiento

    El lento crecimiento del ingreso en México ha retrasado la convergencia con los países de la OCDE. A fin de fortalecer el potencial de crecimiento, es necesario realizar reformas estructurales que fomenten la inversión y reviertan la tendencia negativa del crecimiento de la productividad que obstaculiza el avance del bienestar. Entre las reformas fundamentales necesarias se encuentran la promoción del capital humano, la flexibilización y formalización de los mercados laborales, la eliminación de las barreras de entrada a distintos sectores económicos y la mejora del sistema judicial. Fortalecer la competencia es un objetivo prioritario que podría producir beneficios desde un principio. Más allá de las decisiones sobre las reformas, se requieren instituciones competentes que garanticen que éstas efectivamente se pongan en práctica, lo cual implica mejoras al marco jurídico y el compromiso político de aplicarlas. Muchos de los compromisos asumidos en el Pacto por México van en esta dirección. Habrá que asegurar su implementación completa y coherente para que se traduzcan en un mayor crecimiento.

  • Combatir la pobreza y la desigualdad

    México ha logrado reducir la pobreza extrema y mejorar el acceso a los servicios básicos, como la salud y la educación a los segmentos de la población más pobre, gracias a importantes esfuerzos de políticas públicas. No obstante, la pobreza y la desigualdad siguen siendo altas en el país en comparación con los niveles internacionales, no sólo de otros países de la OCDE sino también de economías emergentes. Ambas constituyen la máxima prioridad para los responsables de las políticas públicas en México. Esto exige una estrategia global que incluye reformas al mercado laboral para facilitar la expansión del sector formal, medidas para aumentar la productividad del sector agrícola y reformas para mejorar la calidad de la educación y de los servicios de salud. Además, es necesario aumentar el gasto social, haciéndolo más eficiente y orientándolo mejor hacia los grupos más vulnerables.

  • Política fiscal para un desarrollo incluyente

    Las finanzas públicas de México son sanas, pero no facilitan un flujo de financiamiento suficiente para las políticas sociales y las políticas promotoras del crecimiento. Para que la política fiscal pueda apoyar de mejor forma un crecimiento más sustentable e incluyente, se necesitan reformas de gran calado, comenzando por aquellas que refuercen la prestación de servicios públicos de calidad. Si bien se han desarrollado programas innovadores para combatir la pobreza, el gasto social es aún bajo y menos focalizado de lo que hace falta para reducir sustancialmente la desigualdad; al mismo tiempo, la eficiencia del gasto también podría mejorarse. Aún se requiere eliminar los amplios subsidios al consumo de energía y muchos gastos fiscales de volumen considerable. A pesar de sucesivas reformas al marco tributario en los últimos años, aún es necesario ampliar más la base tributaria y eliminar las distorsiones. Aumentar los ingresos y las responsabilidades fiscales de los estados, en combinación con un esquema de nivelación fiscal eficiente es otro reto fundamental para aumentar la solidez del sistema hacendario y ayudar a reducir las disparidades regionales.

  • Fortalecimiento de la gobernanza a todos los niveles

    La transformación económica de México durante las décadas de 1980 y 1990 dio lugar a una profunda transformación de la función del estado en la economía. Aunque México se ha convertido en una economía altamente globalizada, su administración pública y sistema de gobierno han tenido que adaptarse y modernizarse en un contexto de ingresos fiscales limitados. Sin duda se ha progresado mucho, pero las mejoras no han sido uniformes y el avance a nivel federal no siempre se ha traducido en una mejor capacidad para diseñar e instrumentar políticas a lo largo de todos los niveles de gobierno. El Pacto por México presenta una amplia gama de compromisos que pondrán a prueba la capacidad de actuar del sector público.

  • Mejorar el acceso al empleo formal

    En los últimos años, el mercado laboral mexicano ha tenido un desempeño relativamente mejor que el de la mayoría de los demás países de la OCDE. Recientemente, México ha promovido cambios importantes que pueden contribuir a mejorar el desempeño del mercado laboral. Sin embargo, los desafíos en materia de empleo siguen siendo muy grandes. Aún persiste un amplio margen para aumentar la tasa de empleo general, en particular la de las mujeres y los jóvenes, promoviendo al mismo tiempo un mayor empleo formal y proporcionando una mejor protección social a los trabajadores. México tiene que implementar un número importante de cambios estructurales en el mercado laboral para contribuir con mayor eficacia a elevar los niveles de vida de su población y lograr un crecimiento más incluyente. Será fundamental que las disposiciones de la nueva legislación laboral, que regirán la contratación y el despido de los trabajadores permanentes y el uso de los contratos temporales, se hagan cumplir con eficacia y transparencia. También deben tomarse decisiones para fortalecer las medidas de capacitación, como se prevé en el Pacto por México, para ajustar, reorganizar y fortalecer los esquemas de seguridad social de manera que se fomente el empleo formal y se proteja a los mexicanos que por alguna razón han perdido su empleo.

  • Los retos para el sistema educativo

    Pese a un entorno difícil, México ha logrado avances importantes en la amplicación y fortalecimiento de su sistema educativo durante la última década. Sin embargo, el sistema aún enfrenta retos de primer orden en lo que se refiere a la matrícula de los estudiantes, su rendimiento y la transición al mercado laboral. Esto requiere importantes reformas adicionales, en particular, para apoyar mejor a las escuelas y los docentes en el cumplimiento de sus tareas, fomentar la educación y formación tecnológicas, y hacer que la educación superior sea más accesible y pertinente para los estudiantes. En el pasado se tomaron medidas que no siempre obtuvieron los resultados esperados debido a deficiencias estructurales; por ejemplo, la falta de consensos y de capacidades, y una distribución poco clara de las responsabilidades en un sistema descentralizado. También es necesario que la mejoría de las capacidades se expanda no sólo a nivel federal, sino también a los estados y las mismas escuelas. Las decisiones anunciadas por el Presidente Peña Nieto durante su primer Mensaje a la Nación, los compromisos en materia educativa contenidos en el Pacto por México y la iniciativa de reforma constitucional y los cambios administrativos anunciados en relación con la gestión del sistema educativo son signos muy positivos de que un cambio está por venir en este importante sector. Deberá hacerse un seguimiento de su efectiva implementación.

  • Política de salud

    Durante los últimos años México ha avanzado significativamente en el sector salud. Mediante su innovador programa Seguro Popular, México ha prácticamente logrado ya la cobertura universal para la población, como sucede en la mayoría de los demás países de la OCDE. No obstante, a pesar de las importantes mejoras en la esperanza de vida y la mortalidad infantil, permanece aún por debajo del promedio de la OCDE en lo que corresponde a los indicadores básicos del estado de la salud. Si bien el gasto total en salud (público y privado) ha crecido más rápidamente en la última década, dicho gasto sigue siendo muy inferior al de otros países de la OCDE. El nivel de gasto público es especialmente bajo y el gasto de bolsillo de los particulares es muy elevado. Además, el sistema de salud está fragmentado, lo que conduce al desperdicio en el gasto y a considerables disparidades en el acceso a la atención de la salud de un estado a otro. Mejorar los servicios de salud del país exigirá atender los problemas de los estados más pobres, privilegiar los servicios donde se pueda ofrecer la máxima relación calidad-precio y mejorar la eficiencia de la atención. Estos cambios permitirán que México cumpla el compromiso establecido en el Pacto por México para igualar la calidad y la cobertura entre los diferentes esquemas de servicios de salud. Tal aspiración deberá motivar nuevas reformas a fin de ampliar el acceso a éstos, con políticas basadas en el establecimiento de metas tanto de la cobertura de los servicios como de la utilización efectiva de los mismos por parte de los diferentes grupos socioeconómicos y en las diversas regiones.

  • La integración de México en la economía mundial mediante el comercio y la IED

    En el transcurso de los últimos 25 años, México se ha integrado progresivamente en los mercados internacionales y se ha convertido en un epicentro económico en la región. Sin embargo, México tiene el potencial de cosechar ganancias aún mayores del comercio, con el resultante beneficio para su crecimiento económico. El país se beneficiaría de la promoción de flujos comerciales hacia nuevos mercados, especialmente aquellos que permitan a México lograr una mayor integración con las economías de más rápido crecimiento. Asimismo, la sofisticación de las actividades de exportación hacia tareas de mayor valor agregado fomentaría la productividad; en este sentido, el desarrollo de su sector servicios brindaría nuevas oportunidades de comercio e impulsaría una economía intensiva en conocimiento. Para ello es necesario fortalecer las cadenas de suministro a fin de que puedan insertarse de manera competitiva en los sistemas mundiales de distribución y especialización. En este contexto, es indispensable aumentar la competitividad y reducir las barreras regulatorias, principalmente las restricciones a la competencia e inversión extranjera en los servicios y en las industrias de red de la economía. Esto no sólo ayudaría a promover las exportaciones de bienes y servicios, sino que también potenciaría la competitividad de la economía del país en general.

  • Mejorando la eficiencia del sector de las telecomunicaciones

    Las telecomunicaciones son un factor fundamental para la productividad y el crecimiento. Para aprovechar el potencial de crecimiento de México y aumentar su competitividad y nivel de vida, resulta decisivo llevar a cabo reformas en esta materia. La ineficiencia de los mercados de telecomunicaciones impone un costo significativo a la economía mexicana y al bienestar de su población. Aunque en años recientes ha habido avances gracias a la reforma regulatoria, se puede lograr más y se requieren reformas esenciales para asegurar que haya una competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones. El Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México propuso una serie de recomendaciones para la reforma, y en parte como respuesta a este informe, las autoridades mexicanas han emprendido algunas reformas. En su primer Mensaje a la Nación, el Presidente Enrique Peña Nieto anunció varias decisiones para facilitar mayor competencia en este sector, lo cual quedó asentado en el Pacto por México, en una serie de compromisos para mejorar la eficiencia en el sector de las telecomunicaciones que son totalmente compatibles con las recomendaciones presentadas en el estudio de la OCDE.

  • Las PYMES y el espíritu emprendedor de México

    Las pequeñas y medianas empresas (PYMES) generan gran parte de los empleos en México, pero su contribución al valor agregado es aún limitada. El ambiente de negocios para las PYMES y los emprendedores ha mejorado en los últimos años, gracias a reformas como la simplificación regulatoria, la expansión del Programa Nacional de Garantías, así como la integración del sector de microempresas al sistema público de apoyo empresarial. No obstante, las cargas administrativas al abrir una empresa continúan siendo elevadas y las PYMES siguen afrontando restricciones para acceder a créditos y limitadas oportunidades de incursionar en los sectores más innovadores. Se requieren mayores esfuerzos para reducir la informalidad, mejorar el acceso de las PYMES al financiamiento y generar una mayor cantidad de empresas medianas con capacidad de innovar y convertirse en compañías internacionales. A pesar de los recientes aumentos en los presupuestos, el alcance de muchos programas públicos es todavía pequeño en comparación con la población objetivo, particularmente en lo que respecta a las microempresas, así como a las PYMES innovadoras y empresas de nueva creación. Es muy bienvenida la fuerte prioridad que ha mostrado la nueva administración en el apoyo a los emprendedores, reflejada en el anuncio, en su primera semana, de la creación del Instituto del Emprendedor y de reformas significativas al Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME). Estas reformas deberán orientarse al fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones intermediarias, la prestación de servicios de apoyo empresarial por parte del gobierno y la simplificación de sus reglas de operación y procedimientos.

  • Crecimiento verde

    México tiene que tomar decisiones difíciles ante la necesidad de balancear sus objetivos económicos, sociales y ambientales. En los últimos años, la lucha contra el cambio climático ha ocupado un lugar preponderante en su agenda política. Por ejemplo, se han logrado avances al adoptar objetivos voluntarios en la reducción de emisiones para los años 2012, 2020 y 2050. Sin embargo, todavía hay un margen considerable para equilibrar la combinación de políticas públicas a favor del medio ambiente y promover la transición hacia una forma socialmente incluyente de crecimiento verde de manera más eficaz y eficiente. Un desafío clave es la necesidad de reformar de los subsidios a la energía y la agricultura, ya que imponen una pesada carga al presupuesto del gobierno y son muy regresivos. La nueva administración ha mostrado un fuerte compromiso con la revisión y reducción de estos subsidios distorsionadores que podrían liberar recursos para apoyar a los más pobres de manera mucho más eficaz. Por otra parte, al ser uno de los países con mayor diversidad biológica a nivel mundial, el éxito en el manejo de sus activos naturales es importante no sólo para la sustentabilidad de su economía y el bienestar de su población, sino también para el planeta.

  • Política energética

    El sector energético mexicano tiene un potencial enorme para impulsar el crecimiento económico y la generación de empleos. En qué medida esto se hará realidad dependerá de las reformas que el nuevo gobierno de México decida instrumentar en los próximos años. En este sentido, los compromisos asentados en el Pacto por México de realizar una reforma energética, que amplíe la capacidad de exploración y producción de PEMEX y facilite la competencia en los procesos de refinación, petroquímica y transporte de hidrocarburos, así como el impulso al desarrollo de energías renovables y la eficiencia energética, son muy bienvenidos. El punto de atención fundamental deberá centrarse en incrementar la inversión en el sector energético, a fin de habilitar el desarrollo de nuevos recursos y el despliegue de tecnología de punta. Un segundo foco de atención clave sería la reforma del sistema de subsidios a la energía, en lo cual la nueva administración también ha mostrado el compromiso de revisarlos y reducirlos. Sin tales reformas, será difícil para México cosechar los grandes beneficios que la eficiencia energética puede proporcionarle.

  • Sector agrícola y desarrollo rural

    En las últimas décadas, México ha implementado reformas importantes en el sector agrícola, las cuales se han traducido en beneficios económicos y sociales de considerable relevancia; aunque estos cambios también han reducido la importancia relativa del sector en la economía. A pesar de los avances, aún se necesita realizar esfuerzos adicionales para resolver los múltiples retos del campo, relacionados con la competitividad del sector y la pobreza rural. La competitividad y la eficiencia podrían elevarse mediante el cambio de un enfoque de subsidios a uno de inversiones dirigidas a la innovación y la infraestructura, la reducción de los subsidios a la energía, la focalización y mayor transparencia de PROCAMPO, la elaboración de una estrategia amplia de gestión de riesgos que distinga los catastróficos de los normales, y la integración de las instituciones encargadas de la formulación de políticas públicas. Conforme las políticas sociales continúen su desarrollo, enfocándose en la población pobre de las áreas rurales, las políticas agrícolas y los sistemas de tenencia de la tierra deberían continuar su reforma para facilitar la innovación, el ajuste estructural y el desarrollo social. Durante las primeras semanas de su gobierno, el Presidente Enrique Peña Nieto ha señalado las prioridades para este sector, con un enfoque en el incremento de la productividad y la producción para garantizar la seguridad alimentaria, y en superar la pobreza en el sector, en línea con lo desarrollado en este capítulo.

  • Hacer posible la reforma de la gestión del agua

    En 2011, México lanzó la Agenda del Agua 2030, un ambicioso programa que pretende alcanzar durante los siguientes 20 años una serie de objetivos cruciales: ríos limpios, cuencas en equilibrio, cobertura universal y asentamientos seguros frente a inundaciones catastróficas. Este ejercicio de planeación estratégica constituyó un ejemplo claro de liderazgo político para diseñar una visión de largo plazo en el sector. No obstante, hacer posible la reforma de la gestión del agua sigue siendo un reto importante, en especial porque en México, como lo refleja la experiencia, cuesta mucho convertir los objetivos de políticas en acciones. El país cuenta con un marco de políticas bien desarrollado para la gestión de los recursos hídricos, así como diversas instituciones e instrumentos de políticas. Sin embargo, la implementación de dichas políticas aún es desigual, los consejos de cuenca no funcionan del todo bien (a 20 años de su creación), el marco regulatorio para los servicios de agua potable y saneamiento se encuentra atomizado entre múltiples actores y es evidente que los subsidios perjudiciales que hay en otros sectores (energía, agricultura) se contraponen a los objetivos de las políticas del agua. En particular, se requieren esfuerzos para aumentar la productividad y la eficiencia de las políticas en este sector, superar los desafíos de gobernabilidad multinivel y a nivel de cuenca (sobre todo para eliminar las incongruencias entre las prioridades federales y de las cuencas), ordenar según su prioridad las necesidades de reforma y procurar una mayor coherencia de políticas con los sectores de agricultura y energía.

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