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From Aid to Development

Summary in German

Von der Hilfe zur Entwicklung

Zusammenfassung in Deutsch

Die Bekämpfung der Armut, die Förderung von Entwicklung und die Umsetzung einer besseren Politik für ein besseres Leben zählen seit mehr als einem halben Jahrhundert zu den Hauptanliegen der Industrieländer. Dabei wurden bemerkenswerte Fortschritte erzielt und Millionen Menschen konnten der Armut entkommen. Dennoch sind weltweit nach wie vor Milliarden Menschen von Armut betroffen, denen lebensnotwendige Güter und die Aussicht auf ein besseres Leben verwehrt sind.

Zugleich findet eine Verschiebung der globalen wirtschaftlichen Kräfteverhältnisse statt, durch die Länder, die früher arm waren, zu zentralen Wirtschaftsakteuren avancieren. Ein immer größerer Anteil der Armen weltweit lebt in Ländern der mittleren Einkommensgruppe und in städtischen Ballungsräumen, während die soziale Ungleichheit sowohl in den Industrie‑ als auch in den Entwicklungsländern zunimmt und sich in Zukunft nachteilig auf das Wirtschaftswachstum, den sozialen Zusammenhalt und die Entwicklung auswirken könnte. Klimawandel, Ressourcenknappheit sowie Unsicherheiten im Hinblick auf die Nahrungsmittel‑ und Energieversorgung sind Probleme, die alle betreffen und daher ein gemeinsames und koordiniertes Handeln auf globaler Ebene erfordern.

Auch die Auffassung von Entwicklungspolitik hat sich gewandelt. Anstelle der anfänglichen Entwicklungshilfe, bei der Industrieländer als Geber und Entwicklungsländer als Empfänger einer oft an zahlreiche Bedingungen geknüpften Hilfe agierten, sind nunmehr Zusammenarbeit und Nachhaltigkeit in den Vordergrund gerückt. Arme Länder können immer häufiger auf Erfahrungen von Ländern zurückgreifen, die die Armut überwunden haben. Es gibt eine immer größere Vielfalt von Wachstums‑ und Entwicklungsmodellen und auch die Entwicklungsfinanzierung unterliegt einem Wandel, da zahlreiche Entwicklungsländer auf der Ebene des internationalen Handels, der Investitionen und der Entwicklungszusammenarbeit zu zentralen Akteuren werden.

Dieses in der Reihe „OECD Insights“ erschienene Buch beleuchtet alle Facetten von Entwicklungshilfe und Entwicklungszusammenarbeit. Die Verfasser zeichnen die historische Entwicklung nach, erläutern, woher Unterstützung kommt und wohin sie geht, und gehen der Frage nach, ob damit tatsächlich der bestmögliche Erfolg erzielt wird. Untersucht werden zudem Möglichkeiten, Entwicklungsbemühungen effizienter und nachhaltiger zu gestalten. Darüber hinaus skizzieren die Autoren die neue Dynamik in der Entwicklungszusammenarbeit, die der wirtschaftliche Aufstieg von Ländern wie China und Indien mit sich bringt.

Persistenz der Armut

Warum gelingt manchen Ländern der wirtschaftliche Aufstieg, während andere arm bleiben? Einfach zu beantworten ist diese Frage nicht, die Identifikation der Faktoren, die für den Erfolg der einen und das Scheitern der anderen verantwortlich sind, kann jedoch hilfreiche Anhaltspunkte dafür liefern, welchen Herausforderungen sich die Entwicklungszusammenarbeit stellen muss. Langfristige Planung ist einer der Erfolgsfaktoren. Investitionen, etwa in Infrastrukturen wie Straßen und Krankenhäuser, oder in Bildung, können die Grundlage für eine nachhaltige Entwicklung bereitstellen. Es kann allerdings Jahre dauern, bis solche Projekte Erfolg zeigen, und bis dahin brauchen jene, die heute mit extremer Armut zu kämpfen haben, Unterstützung, um überleben zu können, bis neue Systeme aufgebaut wurden.

Die zur Jahrtausendwende formulierten Millenniumsentwicklungsziele sollen die Messung sowohl kurz‑ als auch langfristiger Fortschritte bei der Reduzierung der Armut ermöglichen. Sie schließen daher eine Verringerung der Kindersterblichkeitsrate und der Anzahl der in extremer Armut lebenden Menschen ebenso ein wie die Gewährleistung eines flächendeckenden Bildungszugangs für Mädchen.

Hilfreich ist zudem die Identifikation von Faktoren, die der Entwicklung im Weg stehen und Länder in einen Teufelskreis der Armut treiben. Durch Konflikte wie Bürgerkriege wird Entwicklung definitiv verhindert, sodass die Armut und das geringe Wachstum, die zur Entstehung der Konflikte beigetragen haben, weiter fortbestehen. Die Entdeckung von Bodenschätzen wie Erdöl oder Diamanten kommt möglicherweise eher einem Fluch als einem Segen gleich, denn der damit einhergehende Wohlstand kann zur Finanzierung von Konflikten genutzt werden, es kann jedoch auch eine zu große wirtschaftliche Abhängigkeit von diesen natürlichen Ressourcen entstehen.

Entwicklungszusammenarbeit – was ist das?

Ein Großteil der Entwicklungsfinanzierung geht auf die Entwicklungszusammenarbeit von Industrie‑ und Entwicklungsländern, d.h. auf öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (Official Development Assistance, ODA) zurück. Die den OECD‑Entwicklungsausschuss (Development Assistance Committee, DAC) konstituierenden Industrieländer sind die wichtigsten Beiträger der ODA auf globaler Ebene.

Zuschüsse ohne Rückzahlungsverpflichtung machen etwa 90 % der ODA aus, die übrigen 10 % sind zinsgünstige Darlehen. Der überwiegende Teil dieser Zusammenarbeit unterliegt einer langfristigen Planung und nur ein geringer Anteil der Aufwendungen geht in Form von Katastrophenhilfe an Überlebende von Naturkatastrophen wie Erdbeben oder Tsunamis. Ein wesentlicher Teil der Mittel wird durch multilaterale Organisationen wie die Weltbank oder die Vereinten Nationen gebündelt.

Darüber hinaus gibt es zwei weitere wichtige Formen von Zusammenarbeit: eine nichtstaatliche Entwicklungszusammenarbeit u.a. von karitativen Einrichtungen und Nichtregierungsorganisationen, wie im Fall der Gates Foundation oder im Fall von Oxfam, und eine staatliche Entwicklungszusammenarbeit von Ländern, die nicht dem DAC angehören, also zum Beispiel von arabischen Ländern oder von aufstrebenden Volkswirtschaften wie China, Indien oder Brasilien.

Wandel der Entwicklungsdynamik

Die Überzeugung, dass Entwicklungsförderung nicht nur den Empfängerländern, sondern allen Volkswirtschaften Vorteile bringt, existiert seit mehr als einem Jahrhundert und sie spielt in einer globalisierten Welt eine zunehmend größere Rolle. Die Vorstellung davon, welche Form die Unterstützung annehmen soll, hat sich jedoch im Laufe der Zeit deutlich gewandelt.

In der Mitte des 20. Jahrhunderts stand die Frage im Mittelpunkt, wie hoch der Entwicklungshilfebedarf sei, und gipfelte Anfang der 70er Jahre in der theoretischen Zielsetzung von Entwicklungshilfeaufwendungen in der Höhe von 0,7 % der Wirtschaftsleistung eines Landes, auch wenn dieses Ziel kaum je ein Land erreichte.

Dann verlagerte sich der Fokus auf die Frage, ob die Entwicklungshilfe die Lebensqualität der Menschen verbessere und wie dies zu messen sei, was den Beschluss der Millenniumsentwicklungsziele nach sich zog. Im Zuge der jüngsten Schwerpunktverlagerung rückte dann die Schaffung einer neuen, auf einer gleichberechtigten Entwicklungspartnerschaft beruhenden Dynamik in den Vordergrund, was in der Erklärung des hochrangigen Forums zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit Ende 2011 in Busan sowie in der partnerschaftsorientierten Entwicklungsstrategie der OECD Niederschlag gefunden hat.

Ergebnisorientierte Evaluierung

Dass die Entwicklungszusammenarbeit die Lebensqualität von Millionen Menschen verbessert hat, steht außer Zweifel, davon legen auch weltweite Kampagnen wie jene gegen Malaria Zeugnis ab. Fest steht jedoch auch, dass die Entwicklungszusammenarbeit nicht immer funktioniert und dass es wichtig ist, sich sowohl über Erfolge als auch über Misserfolge auszutauschen.

Genauso zentral ist es, realistische Erwartungen zu haben. Die Summe der im Laufe der Jahre für Entwicklungszusammenarbeit bereitgestellten Mittel mag enorm anmuten, sie entspricht jedoch in der Regel einem relativ kleinen Teil der Wirtschaftsleistung von Entwicklungsländern. Wichtig ist überdies die Frage, was gemessen wird – so zeigt möglicherweise ein Blick auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum ein anderes Bild als jener auf die Anzahl der Menschen, die genug zu essen und eine Chance auf Bildung haben.

Außerdem müssen Staaten, insbesondere in wirtschaftlich schwierigen Zeiten, die Öffentlichkeit davon überzeugen, dass sich Aufwendungen für Entwicklungszusammenarbeit lohnen. Möglich ist das beispielsweise durch das Messen der erzielten Ergebnisse – was sollte mit der Zusammenarbeit erreicht werden, wurde dieses Ziel erreicht bzw. wurde dadurch eine nachhaltige Veränderung erzielt? Die Entwicklung der Messverfahren ist zwar noch nicht abgeschlossen, sie liefern jedoch Informationen, die herangezogen werden können, um in Zukunft Erfolge zu wiederholen und Misserfolge zu vermeiden.

Ein neues Entwicklungsverständnis

Wie lässt sich die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit verbessern? Zum einen müssen Entwicklungsländer ihre Entwicklungsstrategie selbst definieren, zumal sie am besten wissen, woran es in ihrem Land fehlt, und darüber hinaus auch den Bürgern, und nicht bloß den Geberländern gegenüber einer Rechenschaftspflicht im Hinblick auf die Umsetzung dieser Strategie unterliegen. Das kann sich als schwieriger erweisen als vermutet, denn viele Länder waren jahrelang gezwungen, den Ratschlägen der größten Geberländer und ‑organisationen zu folgen, und es kann schwierig sein, solche Gewohnheiten zu durchbrechen.

Zum anderen brauchen Entwicklungsländer eine genaue Vorstellung von der voraussichtlichen Höhe der in den folgenden Jahren bereitgestellten Mittel, um langfristig planen zu können – eine einmalige Finanzhilfe zum Bau eines Krankenhauses ist eine gute Sache, doch wird auch genug Geld zur Verfügung stehen, um den Krankenhausbetrieb zu gewährleisten und aufrechtzuerhalten und das zukünftige Personal auszubilden? Wenn Entwicklungsländer eine Strategie festlegen und Geberländer zur Finanzierung dieser Strategie beitragen, kann dies auch helfen, einer Verdoppelung der Anstrengungen auf Seiten der Geber vorzubeugen. Beide Seiten müssen sich über die mit diesen Fördermitteln zu erreichenden Ziele und über den tatsächlich erreichten Erfolg im Klaren sein.

Und schließlich geht es auch um Vereinbarkeit (und Kohärenz) auf Ebene der internationalen Politik. Es macht beispielsweise keinen Sinn, Fördermittel zum Ausbau der Exportkapazitäten eines Landes bereitzustellen, wenn die Handelspolitik des Geberlandes dem Import dieser Güter im Weg steht.

Gute Regierungsführung ist wichtig

Korruption untergräbt Entwicklungsbemühungen, da durch Korruption für Entwicklung vorgesehene Mittel abgezweigt werden oder auch Entscheidungsprozesse verzerrt werden, so dass die wichtigsten und nützlichsten Projekte möglicherweise nicht gefördert werden. Die Unfähigkeit einer Regierung, ordnungsgemäß zu funktionieren, kann ebenso großen Schaden anrichten.

Gute Regierungsführung bedeutet, dass Menschen ein Mitspracherecht bei sie betreffenden Entscheidungen haben, dass solche Entscheidungen nicht hinter verschlossenen Türen getroffen werden, dass Gesetze gerecht angewandt und öffentliche Mittel effizient eingesetzt werden.

In fragilen Staaten, etwa in Staaten, deren jüngste Vergangenheit von Konflikten geprägt war, die vielleicht den Zusammenbruch der staatlichen Ordnung zur Folge hatten, kann dies zur Herausforderung werden. Um diesem Problem beizukommen bzw. um benachteiligte Bevölkerungsgruppen zu erreichen, können Geber direkt mit Vertretern der Zivilgesellschaft vor Ort zusammenarbeiten, um sicherzustellen, dass die Fördermittel dort hingelangen, wo sie gebraucht werden. Letztlich müssen Entwicklungsbemühungen jedoch auch auf Mängel bei der Regierungsführung eingehen – ein Land ohne funktionierendes Steuersystem ist selbst im Fall eines einsetzenden Wirtschaftswachstums nicht in der Lage, dringend benötigte Mittel für nachhaltigkeitswirksame öffentliche Ausgaben und Dienstleistungen zu beschaffen.

Neue Partner, neue Entwicklungsperspektiven

Mehr als ein halbes Jahrhundert lang setzte sich die Gemeinschaft der Geberländer in erster Linie aus DAC‑Ländern zusammen, doch im Zuge der seit einigen Jahren stattfindenden Verschiebung der globalen wirtschaftlichen Kräfteverhältnisse rücken neue Wirtschaftsmächte ins Zentrum. Länder wie China, Indien und Brasilien, die bis vor kurzem selbst zu den Unterstützung benötigenden Entwicklungsländern zählten, sind zu Motoren der Weltwirtschaft avanciert und spielen als Antriebskräfte der Entwicklung eine immer zentralere Rolle.

China ist nunmehr der wichtigste Handelspartner Brasiliens, Südafrikas und Indiens, während das multinationale Unternehmen Tata aus Indien heute den zweitaktivsten Investor in Subsahara‑Afrika darstellt. Diese aufstrebenden Volkswirtschaften gehen oft anders mit Entwicklungsländern um als traditionelle Geberländer, indem sie den beiderseitigen Nutzen in den Vordergrund rücken und sich häufig auf Infrastruktur und Investitionen konzentrieren.

Ende 2011 trafen sich im koreanischen Busan Vertreter der Industrie‑, Schwellen‑ und Entwicklungsländer beim hochrangigen Forum zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit, um über die Zukunft der Entwicklungszusammenarbeit nachzudenken. Zum ersten Mal beteiligten sich auch Vertreter der Zivilgesellschaft an der Ausarbeitung der Abschlusserklärung, die den Grundstein für eine neue globale Partnerschaft für eine wirkungsvolle Entwicklungszusammenarbeit legt, die die existierende OECD‑Arbeitsgruppe zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit ersetzen wird. Hauptziel bleibt jedoch auch weiterhin die Zusammenarbeit zur Verbesserung der Lebensqualität der ärmsten Menschen der Welt.

Zusammenfassung von
OECD (2011), From Aid to Development, OECD Publishing.
http://dx/doi.org/10.1787/9789264123571-en

© OECD

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