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Introduction Un large éventail d’expériences a été mené en matière de recours à des instruments en vue de conserver et d’exploiter de façon durable la biodiversité. Aussi les décideurs et leurs conseillers peuvent-ils aujourd’hui s’appuyer sur une vaste somme de connaissances pour apprécier la souplesse et l’efficacité de différents instruments, fondés ou non sur le marché. Plus récemment, des exemples concluants et particulièrement intéressants de création de marchés ont fermement ancré la biodiversité dans le contexte de la croissance économique et du développement. Dans un certain nombre de cas, l’activité entrepreneuriale a été mise à profit pour faire en sorte que les résultats du marché soient compatibles avec des objectifs sociaux. Malheureusement, la plupart des efforts de création de marchés s’accompagnent toujours d’un certain degré d’imprévisibilité. Si les initiatives entrepreneuriales ne sont jamais exemptes de risques, certains principes peuvent être appliqués pour réduire au minimum ces risques. Un examen attentif des enseignements (économiques) qui se dégagent des réussites (et des échecs) peut permettre de formuler des orientations à l’intention des décideurs des pays membres de l’OCDE et des pays non membres qui cherchent à créer des marchés de la biodiversité. Le présent chapitre introductif examine le contexte dans lequel seront appliqués ces enseignements.
Cadre conceptuel La création de marchés vise dans une large mesure à mettre en place des structures de base qui feront que le comportement adopté par les acteurs par intérêt bien compris aura des retombées bénéfiques pour la collectivité (l’environnement). La caractéristique essentielle des marchés réside dans le fait que les prix sont déterminés par l’offre collective et la demande collective des individus désireux d’échanger des biens et des services. Dans le cas de la biodiversité, cette définition doit être quelque peu affinée. Les biens et services liés à la biodiversité présentent souvent des caractéristiques « publiques » ; autrement dit, ils ne sont pas complètement rivaux ni excluables sur le marché. Cependant, les pouvoirs publics ont à leur disposition différents instruments qui peuvent atténuer certaines de ces caractéristiques et, partant, rendre privés les biens et services issus de la biodiversité. Une utilisation efficace et efficiente de ces instruments exige que l’on mène une réflexion approfondie sur les différents aspects qui entrent en jeu en s’appuyant sur un cadre solide. En l’occurrence, un cadre économique représente la solution la mieux adaptée à une situation complexe où il s’agit d’utiliser de façon efficiente des ressources en présence d’intérêts concurrents. Or il se trouve que certains aspects de ce cadre ont récemment été étudiés de manière approfondie. La conception des marchés en vue de faciliter les ventes publiques et les échanges privés est devenue un domaine théorique et empirique en expansion rapide dans un certain nombre de secteurs économiques – et bon nombre d’enseignements qui en découlent sont applicables à la biodiversité.
Institutions de soutien – Droits de propriété Le régime de droits de propriété appliqué aux ressources relève généralement d’un choix des pouvoirs publics – il dépend des circonstances. Dans le contexte de la création de marchés, les droits de propriété sont cependant à la base de l’obtention des résultats voulus. Ils ont pour effet de restreindre l’accès, de façon que le " propriétaire " désigné soit assuré de tirer demain le bénéfice des investissements qu’il consent aujourd’hui. Une institution de droits de propriété efficace garantit donc un accès exclusif aux biens et services qui découleront à l’avenir de la ressource détenue, d’où une incitation à la planification à long terme, voire intergénérationnelle. La biodiversité recouvre beaucoup de ressources qui sont envisagées comme des ressources non excluables, alors que cela n’a rien d’inévitable. Par exemple, la Convention internationale sur le droit de la mer stipule que les pêcheries situées à l’intérieur d’une zone de 200 milles autour des côtes d’un État font partie de la zone économique exclusive de cet État, auquel il appartient de choisir les institutions qui sont utilisées pour récolter ces ressources. Il incombe à l’État de définir la nature du régime de gestion qui sera employé pour déterminer comment/si des ressources données seront utilisées. Le choix du régime de droits de propriété fait cependant intervenir de nombreux facteurs : par exemple, qui supportera le risque et jusqu’à quel point le régime sera-t-il applicable ? L’analyse de certaines des caractéristiques des régimes de droits de propriété aide à bien choisir les mesures appropriées.
Valeur économique de la biodiversité La valeur économique de la biodiversité est mesurée à partir des nombreux avantages, tangibles ou intangibles, qu’elle procure. Il peut s’agir de ce qui est produit et vendu, et qui résulte directement ou indirectement de la biodiversité, ou d’éléments non commercialisables qui contribuent à la fois à notre bien-être et à l’économie. On peut déjà démontrer l’importance de ces avantages dans les secteurs d’activités de marché où ils sont mesurés. En donnant des exemples de ces avantages, on constate que les dysfonctionnements du marché peuvent provoquer des pertes considérables. En outre, la démonstration des avantages mesurables de la biodiversité, même s’ils n’ont pas encore été chiffrés, fournit des arguments convaincants en faveur de l’intervention des pouvoirs publics.Ce chapitre décrit un échantillon des nombreuses valeurs que comporte la biodiversité pour les populations. Souvent, ces valeurs ne sont pas en rapport avec le marché et ne sont donc pas mesurées directement, de sorte que l’évaluation a un rôle important à jouer dans la démonstration des avantages de la biodiversité. Elle a déjà fourni par le passé des informations essentielles pour de nombreux aspects de la prise de décisions concernant l’environnement. Elle contribue par exemple à l’analyse des coûts et des avantages, à l’appréciation des dommages environnementaux par les tribunaux, ou à la mise en œuvre de mesures réglementaires. Elle permet dans de telles situations d’établir une estimation de la valeur sociale (économique) totale des ressources environnementales, et de garantir que les transactions commerciales s’effectuent aux « bons » prix. Elle peut ainsi contribuer à des arbitrages entre les dommages causés aux ressources de la biodiversité et d’autres biens et services dont les populations souhaitent bénéficier dans des proportions qui correspondent aux préférences collectives – et pas uniquement aux préférences de ceux qui tirent profit de la consommation directe de la biodiversité sans en avoir acquitté le juste prix.
Rôle direct des responsables de l'action publique incitations Mettre en place des cadres juridiques et des régimes de la propriété, entre autres éléments essentiels, fait partie des missions essentielles des pouvoirs publics, mais il ne s’agit bien souvent que d’une première étape. Dans de nombreux domaines de l’action des pouvoirs publics, des améliorations doivent sans cesse être apportées aux dispositifs en place. Les mesures incitatives en faveur de la biodiversité jouent un rôle important dans l’internalisation de la valeur de celles-ci et concourent largement à provoquer des changements de comportement de par leurs incidences sur les choix économiques. En influant sur les prix (implicites ou explicites) dans diverses activités, les incitations sont à même d’engendrer des marchés en corrigeant le décalage entre la valeur privée et la valeur publique de la biodiversité et des biens et services qui s’y rapportent. Il est facile de créer des marchés au moyen de mesures incitatives, mais cela doit contribuer à remédier aux défaillances du marché tout en limitant au minimum les dépenses publiques. Étant donné que la crise des régimes de retraite et des systèmes de santé, entre autres grands dossiers, accapare déjà les pouvoirs publics, recourir aux marchés pour faire de la gestion de la biodiversité une activité autonome est une innovation nécessaire.
Mesures de soutien aux créateurs de marchés L’influence qu’exercent les acteurs du secteur privé sur la formation et la pérennisation des marchés peut être tout aussi puissante que celle des politiques publiques. Non seulement les mesures prenant en compte et mobilisant ces autres acteurs peuvent avoir un impact beaucoup plus sensible, mais elles ont aussi toutes chances de donner de bons résultats. Les informations relatives aux effets sur la biodiversité peuvent revêtir une certaine importance dans la mesure où de nombreux consommateurs sont disposés à acquitter un prix plus élevé pour réduire ces incidences. La création de structures ayant pour mission de fournir des informations précises peut donc constituer une étape essentielle de la mise en place de marchés, mais il est bien souvent possible d’encourager ou d’associer des organisations privées à la fourniture de ces informations. Les marchés de capitaux peuvent aussi jouer un rôle important dans l’établissement et le fonctionnement des marchés en apportant les financements nécessaires aux start-up. Avant de donner le feu vert aux sociétés financières, il faudrait toutefois s’assurer que le rendement privé des investissements dans des activités favorables à la biodiversité rend bien compte de la valeur de bien public de celle-ci. Faciliter la création de marchés et renforcer les capacités scientifiques et techniques vont de pair. Mieux connaître la biodiversité doit permettre de cerner sa valeur de bien public et, partant, d’autoriser un fonctionnement des marchés compatible avec la fourniture d’une variété maximale d’avantages pour la collectivité.
Panoplies de mesures en faveur de la biodiversité Les décideurs disposent d’un grand nombre de méthodes et d’instruments pour créer des marchés de la biodiversité. Compte tenu de la multiplicité des objectifs à atteindre, le recours à une panoplie complète d’instruments doit être envisagé. Cette panoplie doit déboucher sur le dosage approprié de fourniture publique et de fourniture privée des biens et services, moyennant une association et une intensité adaptées des instruments employés. La partie purement publique de la biodiversité étant difficile à soumettre à un système marchand, elle devrait être traitée par des moyens non marchands. Cependant, de nombreux aspects de la biodiversité qui paraissent à première vue publics peuvent en fait être incorporés à l’économie de marché – et être pris en charge de façon optimale au moyen des outils et techniques évoqués dans les chapitres précédents. L’une des tâches importantes qui incombe aux pouvoirs publics consiste à déterminer à partir de quel point il est plus coûteux de recourir à ces outils et techniques qu’à d’autres moyens d’action (moins tournés vers le marché).
Création de marchés La correction des imperfections des marchés existants et la création de nouveaux marchés de la biodiversité – lorsque c’est possible – mettent en valeur l’objectif social de maximisation des avantages nets (pour chacun). Lorsqu’ils reflètent pleinement la valeur des biens publics pour la société et que toutes les externalités associées à leur utilisation sont intégralement prises en compte dans les décisions de gestion, les marchés peuvent déboucher sur un niveau parfaitement approprié de consommation ou de conservation des ressources liées à la biodiversité. Par exemple, le commerce (illégal) des produits provenant d’espèces menacées d’extinction illustre les conséquences négatives que peuvent avoir les marchés lorsqu’ils ne prennent pas en compte les externalités et valeurs publiques. En corrigeant ces problèmes, on s’assure que l’utilisation d’une ressource par le marché produit un gain net pour la société dans son ensemble. Cependant, la mise en œuvre d’un programme de création de marchés doit être conduite avec détermination pour réussir. La mobilisation des forces entrepreneuriales passe nécessairement par une démarche qui amène les acteurs à œuvrer par intérêt bien compris en faveur de la réalisation des objectifs en matière de biodiversité/d’environnement. Moyennant l’application de certains principes (économiques) fondamentaux qui augmentent la probabilité de réussite, on multiplie les chances d’améliorer le bien-être au travers de l’utilisation durable et de la conservation de la biodiversité.
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