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Couverture et table des matières
Évaluation et recommandations Au cours des deux décennies écoulées, la Turquie est parvenue à se réorienter vers une stratégie de croissance fondée sur des marchés ouverts et concurrentiels. Cependant, l’instabilité macroéconomique récurrente a freiné la croissance tendancielle. La reprise après la crise de 2001 a instauré une période sans précédent de croissance élevée et fait apparaître les premiers signes palpables d’un rattrapage et d’une convergence soutenus. À l’heure actuelle, la Turquie traverse une difficile période de transition entre la « reprise post-crise » et une trajectoire durable de croissance élevée. Les principaux défis qui se posent pendant cette transition sont les suivants
L'économie turque Ces deux dernières décennies, la Turquie a mis en oeuvre avec succès une stratégie de croissance axée sur sa compétitivité. Cette stratégie a permis le développement d’un secteur privé extrêmement dynamique, qui a commencé à tirer parti plus efficacement des capitaux, des technologies et des marchés à l’échelle mondiale. Mais cette nouvelle trajectoire de croissance n’a pas pu éviter des chocs macroéconomiques profonds et récurrents. Après une succession de cycles d’accélération et de ralentissement, dont le plus critique s’est produit en 2001, un vaste ensemble de réformes budgétaires, monétaires et institutionnelles a été mis en place. La croissance économique s’est ensuite régulièrement accélérée, avec un rythme moyen de près de 7 % par an au cours de la période 2002-07, confirmé par les dernières révisions du PIB. De très nombreux emplois ont été créés dans l’industrie et dans les services, tandis que l’inflation enregistrait une baisse spectaculaire. Le solde budgétaire s’est remarquablement amélioré et le taux d’endettement a régulièrement diminué. Dans le même temps, stimulée par le niveau élevé de l’IDE et des emprunts étrangers du secteur privé lié à des conditions favorables sur les marchés financiers mondiaux, sans compter des entrées de capitaux attirés par le niveau élevé des taux d’intérêt locaux, la monnaie turque a eu tendance à s’apprécier très fortement en termes réels, sauf durant les périodes de turbulences sur les marchés financiers internationaux ou de tensions politiques internes. L’appréciation tendancielle de la monnaie a contribué à la désinflation, mais elle a aussi avivé la concurrence des pays à plus faible coût dans les activités industrielles. Les industries les plus évoluées ont bien résisté à ces pressions, mais les segments traditionnels s’appuyant sur une main-d’oeuvre peu qualifiée et des ressources locales ont généralement perdu des parts de marché et connu une forte pénétration des importations. En conséquence, le recul des exportations nettes et l’accroissement du déficit extérieur ont affaibli la performance macroéconomique et, malgré l’amélioration globale des fondamentaux macroéconomiques, l’économie est plus vulnérable en cas de modification de la situation extérieure. La Turquie a les ressources nécessaires pour en revenir à une trajectoire de croissance plus équilibrée et plus forte. Mais il faut pour cela consolider de façon irréversible le cadre de politique macroéconomique et offrir à l’ensemble du secteur des entreprises – c’est-à-dire aussi bien à ses segments modernes qu’à ses segments moins productifs – un environnement microéconomique bien plus propice à la croissance et à l’emploi.
Le passage à une stratégie budgétaire favorable à la croissance Au terme de six ans d’une politique budgétaire très stricte, qui a contribué au rétablissement de la stabilité macroéconomique, de la viabilité de la dette publique et de la confiance des investisseurs après la crise de 2001, la Turquie est confrontée à un défi sur le front de la politique budgétaire : comment i) préserver la rigueur budgétaire, tout en ii) améliorant la qualité et le rapport coût/efficacité des services publics essentiels, en développant les infrastructures du pays et iii) en réduisant les principales distorsions du système fiscal? En réponse, le gouvernement tente de mettre au point une nouvelle stratégie budgétaire favorable à la croissance. L’accord de confirmation avec le FMI – qui constitue un ancrage fondamental pour la politique budgétaire depuis 2001 – a expiré à la mi-2008 ; la Turquie doit donc mettre en place un dispositif macroéconomique et institutionnel approprié, qui préserve la crédibilité acquise sous le contrôle du FMI, mais suscite aussi les changements nécessaires de la composition des recettes et des charges publiques. La Turquie est bien placée pour amorcer la transition vers une nouvelle stratégie budgétaire. Grâce aux efforts passés, la dette publique est sur une trajectoire de viabilité robuste, tandis qu’une grande loi sur la gestion et le contrôle des finances publiques ainsi que sur le financement public et la gestion de la dette a établi un cadre institutionnel de pointe. Jusqu’à présent, toutefois, ce texte n’a pas été appliqué à la lettre et dans l’esprit. D’importants dérapages ont eu lieu en 2007 et n’ont été décelés qu’avec un certain retard, ce qui illustre l’urgence d’une mise en oeuvre intégrale du nouveau système. Pour répondre aux défis budgétaires à moyen terme de la Turquie, il faut indéniablement poursuivre la modernisation des institutions budgétaires, tout en renforçant et en simplifiant le dispositif opérationnel. En outre, la dynamique plus favorable de la dette laisse penser que l’on pourrait désormais ancrer la politique budgétaire à une règle de dépenses avec plafonnement pluriannuel, appuyée par une cible d’excédent primaire (comme actuellement), qui assure la viabilité à long terme de l’endettement public. Cependant, comme indiqué dans dans ce chapitre, la révision stratégique devrait aller plus loin. Des engagements politiques forts et des décisions fermes sont nécessaires sur les points suivants : i) clarification des priorités nationales de dépenses fonctionnelles, ii) adoption déterminée de modes de prestation plus efficaces des principaux services publics, et iii) suppression des failles manifestes de la législation fiscale et application plus rigoureuse de celle-ci. On peut prévoir qu’une nouvelle stratégie fondée sur ces orientations apportera de nouveau une contribution majeure à la stabilité macroéconomique, à la compétitivité, à l’équité sociale et à la poursuite de la croissance.
La politique monétaire La politique monétaire est l’un des principaux piliers du programme de stabilisation engagé après 2001. La Banque centrale est devenue une institution autonome sur le plan opérationnel, dotée du mandat juridique d’assurer la stabilité des prix. La politique monétaire a appuyé l’assainissement budgétaire, en réduisant la prédominance de la politique budgétaire et en renforçant l’indépendance de la Banque centrale (sa capacité d’ajuster les taux d’intérêt de façon indépendante pour atteindre les objectifs d’action). L’amélioration des fondamentaux, conjuguée à un environnement mondial plutôt favorable, a entraîné une réduction de la prime de risque, attirant ainsi des entrées massives de capitaux et déclenchant une appréciation de la monnaie, ce qui a aussi facilité le processus de désinflation. L’inflation globale est tombée d’environ 70 % à la fin de 2001 à 7.7 % à la fin de 2005. Encouragée par ce succès, la Banque centrale est passée en 2006 d’un ciblage implicite de l’inflation à un ciblage explicite, et a fixé un objectif d’inflation à moyen terme de 4 %, applicable à compter de la fin de 2007. Toutefois, cet objectif s’est heurté à deux principaux écueils. D’une part, l’inertie de l’inflation a perduré et la hausse des prix des biens et services non échangeables s’est maintenue à plus de 10 %. De surcroît, l’envolée persistante des prix mondiaux des produits de base et une conjoncture mondiale plus difficile ont entravé les efforts de désinflation, maintenant l’inflation globale à des niveaux nettement supérieurs aux objectifs, ce qui a contraint la Banque centrale de durcir son action pour contenir d’éventuels effets de second tour. D’autre part, les taux d’intérêt réels sont restés élevés, ce qui a alimenté des entrées massives de capitaux et fait s’apprécier la monnaie, mais pénalisé la compétitivité des segments de l’économie à forte intensité de main-d’oeuvre. C’est pourquoi la Turquie est confrontée au dilemme classique des économies performantes en phase de rattrapage : l’inertie de l’inflation exige une politique monétaire restrictive, mais les pertes de compétitivité dépassent apparemment les capacités d’absorption et d’adaptation de pans entiers de l’économie. Dernièrement, des augmentations exogènes des prix de l’énergie et des produits alimentaires ont aggravé ce problème. Ce chapitre fait valoir que, puisque la politique monétaire, comme le stipule son mandat, se focalise sur l’inflation, le défi ne peut être relevé que si la politique monétaire est étayée par des initiatives menées dans d’autres domaines afin de donner à la Banque centrale la liberté d’action dont elle a besoin. Des instruments d’action supplémentaires devraient être utilisés à cet effet : politique de la concurrence proactive visant à réduire les coûts et les prix des services, mise en oeuvre d’un cadre de dépenses pluriannuel crédible afin de raffermir la confiance dans la stabilité budgétaire, et adoption par les employeurs et les salariés de l’objectif d’inflation comme point d’ancrage de leurs stratégies en matière de tarification et de salaires. La réussite de ces politiques atténuerait le poids qui s’exerce sur le taux d’intérêt directeur de la Banque centrale en tant qu’instrument unique pour asseoir la crédibilité de l’objectif d’inflation.
Renforcer la compétitivité en favorisant la croissance du secteur formel Les bons résultats enregistrés par le secteur des entreprises turques après la crise ont été remis en question. La concurrence croissante des pays à bas coûts et la forte appréciation de la monnaie turque en termes réels – jusqu’aux premiers mois de 2008 – ont sapé les performances du secteur exposé aux échanges internationaux, en particulier des segments tributaires d’une main-d’oeuvre peu qualifiée et du marché intérieur pour leurs consommations intermédiaires. Ces pressions concurrentielles se sont progressivement propagées aux activités abritées du commerce international, ce qui a ralenti la croissance du PIB. Il ne faut pas s’attendre à un rééquilibrage des sources de la croissance par suite d’un retournement durable de la tendance à l’appréciation de la monnaie en termes réels. Des chocs externes et internes entraînent effectivement des dépréciations, mais celles-ci se révèlent généralement de courte durée et la dynamique à long terme des entrées de capitaux reste forte. Compte tenu des pressions qui s’exercent en conséquence sur la compétitivité, la capacité des entreprises à accélérer la croissance de la productivité, à modérer la progression des salaires et à différencier efficacement leurs produits (de manière à pouvoir pratiquer des tarifs plus élevés que leurs concurrents à plus bas coûts) constituent des gisements de compétitivité à plus long terme pour la Turquie. Les enquêtes réalisées pour cette Étude confirment que le secteur manufacturier a obtenu des résultats remarquables dans chacun de ces trois domaines, même si les gains ont été concentrés dans la partie moderne de l’économie, et ont été loin de compenser pleinement la très forte appréciation du taux de change réel antérieure aux chocs de début 2008. Nous faisons valoir dans ce chapitre que subsistent d’importants gisements de compétitivité non exploités dans le secteur des entreprises, et qu’ils devraient être mis à profit. Ils tiennent au fait que l’activité économique reste en grande partie dans les secteurs informel ou semi-formel. Si davantage de ressources peuvent être redéployées vers la partie moderne et formelle de l’économie, sa productivité et sa compétitivité globales s’en trouveront renforcées. Les entreprises formelles savent en effet beaucoup mieux tirer parti des ressources qui s’offrent à elles en matière de nouvelles technologies, de main-d’oeuvre qualifiée, de capital et d’investissement direct étranger (IDE) dans une économie turque qui se mondialise rapidement. Faciliter le développement d’entreprises modernes suppose une action stratégique déterminée. À cet égard, deux priorités résident dans une réforme ambitieuse de la réglementation du marché du travail, et dans la poursuite de la modernisation des marchés financiers. Les efforts accomplis actuellement par le gouvernement pour accélérer la régularisation des activités économiques par le biais d’une application plus énergique des règles en vigueur doivent s’accompagner de réformes structurelles dans les domaines prioritaires.
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