Mejores políticas para el desarrollo

Mejores políticas para el desarrollo

Perspectivas OCDE sobre Chile You or your institution have access to this content

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Author(s):
OECD
04 Apr 2011
Pages:
268
ISBN:
9789264095755 (PDF) ;9789264095748(print)
http://dx.doi.org/10.1787/9789264095755-es

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Para informar sobre el debate político actual en Chile y presentar una evaluación económica con recomendaciones concretas y opciones de política, este informe proporciona un análisis detallado de la situación económica general de Chile.
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  • Prefacio, Agradecimientos y créditos
    Chile se incorporó como miembro de la OCDE en mayo de 2010, en vísperas de la celebración del 50 aniversario de la Organización. Chile es un miembro joven, dinámico e importante, y el primer país sudamericano en formar parte de la OCDE.
  • Mejores políticas para el desarrollo
    El 7 de mayo de 2010, Chile se convirtió en miembro de la OCDE, testimonio de su progreso y logros. El proceso de ingreso tuvo lugar en el difícil contexto de la recesión de 2008 y 2009, y del devastador terremoto de febrero de 2010. No obstante, la economía se recuperó con rapidez y mostró una novedosa resistencia a los impactos externos. Para ayudar a Chile a mantener este impulso y alcanzar estándares de calidad de vida cada vez más elevados y de forma tan sustentable como fuese posible, la administración del Presidente Sebastián Piñera Echenique y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), acordaron preparar una evaluación de la economía chilena con recomendaciones sobre políticas públicas. Este informe destaca las oportunidades y desafíos a los que se enfrenta el país. Su meta es informar a los responsables de formular políticas de las opciones para el futuro de Chile.
  • El crecimiento en la mira
    En virtud de su sólido marco de políticas macroeconómicas y de sus fuertes instituciones, Chile estaba bien preparado para responder a la recesión económica global de 2008-09 y a los desastres naturales de febrero de 2010. En consecuencia, el crecimiento económico recuperó rápidamente su ritmo y las proyecciones indican un crecimiento sostenido en 2011 y 2012. El objetivo de corto plazo es reequilibrar las políticas fiscal y monetaria, mientras que el desafío de largo plazo es asegurar el rumbo para acelerar la consecución de estándares más elevados del nivel de vida. • La actividad económica tras la crisis económica global y los desastres naturales de febrero de 2010 ha sido sólida. De seguir así, el Banco Central debería continuar con la política de tipos de interés, en aras de mantener ancladas las expectativas de inflación. Del mismo modo, en las mismas condiciones, la política fiscal podría lograr avances significativos hacia el objetivo de reducir el déficit presupuestario estructural. • Chile estaba bien preparado para enfrentar a la recesión global y los desastres naturales de febrero gracias a las significativas reservas financieras acumuladas durante la expansión de los precios del cobre. El stock de activos económicos del gobierno se redujo, y poco a poco deben reconstituirse para hacer frente a posibles contingencias futuras. Una regla fiscal adicional (un piso para los activos financieros netos gubernamentales) ayudaría a alcanzar esta meta. • La convergencia hacia los estándares de calidad de vida de la OCDE ha disminuido en la última década. Las reformas tendientes a preparar a los trabajadores para los empleos calificados del futuro, así como las medidas adicionales para fomentar la actividad económica, en especial de empresas innovadoras nuevas, contribuiría a recuperar un ritmo más acelerado del crecimiento económico de largo plazo.
  • El desafío de la productividad
    Los principales objetivos de las políticas económicas orientadas a aumentar la productividad deben ser el fortalecimiento de la competencia mediante acciones legales y regulatorias, la retirada de barreras regulatorias al empresariado emprendimiento y el fortalecimiento de procesos de innovación en las empresas. De manera específica: • Garantizar que la Fiscalía Nacional Económica (FNE) reciba recursos suficientes. Disuadir la formación de cárteles, vinculando el tamaño de las multas a los ingresos provenientes del mercado afectado por la conspiración. Castigar con penas de reclusión. Tipificar como delito penal la fijación de precios. • Repasar el texto de la Ley de Competencia para clarificar la jurisdicción del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) en las revisiones de las fusiones, de las etapas de análisis de dichas fusiones y de la aplicación de criterios sustantivos. • Continuar reduciendo las barreras de entrada a los mercados de servicios comerciales y minoristas, para así disciplinar a las empresas existentes. • Reducir el exceso de trámites necesarios para abrir nuevos negocios, con el fin de fortalecer la competencia y fomentar nuevas ideas empresariales. • Reformar la ley de quiebra, para así fomentar la toma de riesgos en sectores no tradicionales. • Mantener un sólido compromiso con la innovación tanto tecnológica como de otros tipos, y continuar los esfuerzos en fortalecer vínculos entre las universidades y las empresas. • Complementar medidas de oferta orientadas a fomentar el acceso de banda ancha en internet con medidas de demanda. • Procurar iniciativas de clusters con una perspectiva favorable al mercado, de consumidores a proveedores, para dar a las políticas de innovación el grado necesario de selectividad, pero al mismo tiempo fortalecer la evaluación usando medidas pertinentes y establecer cláusulas de terminación del apoyo público. • Establecer, por ley, una estructura institucional para las políticas de innovación, que garantice la continuidad de la estrategia de innovación de largo plazo.
  • Calidad, equidad e igualdad en el sistema educativo
    • Garantizar que todos los programas educativos cumplan con estándares mínimos bien definidos. • Elevar y actualizar los conocimientos de maestros referentes al contenido de materias, sobre todo para grados superiores de la escuela primaria, mediante currículos más completos en los programas educativos de formación de maestros en universidades y en los programas de posgrado de maestros activos. • Elaborar un programa de inducción para nuevos maestros. • Introducir exámenes finales externos en el programa de educación pedagógica. • Asegurar que esté prohibida la selección de alumnos en las escuelas; considerar extender dicha prohibición a las escuelas secundarias y fortalecerla con el requerimiento de sorteos en aquellas escuelas con sobrepoblación. • Ofrecer a maestros, apoderados y funcionarios escolares la información suficiente para interpretar los resultados de la prueba nacional de logro estudiantil (Sistema de Medición de Calidad de la Educación, SIMCE), y complementar esta prueba con mejores indicadores de calidad, incluyendo información cualitativa y, tal vez, indicadores de valor agregado. • Implementar el recién diseñado sistema para asegurar la calidad educacional, y verificar que las nuevas entidades involucradas interactúen de manera eficaz. • Considerar la introducción de mayores subsidios directos, con tasas decrecientes por nivel de ingreso, y limitar los pagos compartidos dependiendo del ingreso familiar. Con el tiempo, considerar apartarse del financiamiento compartido y aumentar los subsidios estatales lo suficiente para compensarlo. • Tras extender considerablemente el acceso, evaluar sistemáticamente la calidad en preescolares y asegurar que la formación inicial tanto de maestros de preescolar como de asistentes habilite a estos a potenciar al máximo las capacidades y habilidades de aprendizaje de los niños.
  • Retos del empleo
    Este recuadro presenta las recomendaciones básicas en las áreas del mercado laboral y de políticas de formación a partir de las evaluaciones del proceso de revisión de acceso, pero también se toman en cuenta las reformas de políticas que se emprendieron desde entonces: • Reducir las indemnizaciones por separación laboral con el fin de fortalecer los incentivos para que los empleadores formalicen las relaciones laborales. • Promover las negociaciones colectivas y considerar el desarrollo de entidades de consulta y diálogo con sindicatos y empleadores, para así fomentar la confianza mutua. • Promover aquellas reformas que fortalezcan las Inspecciones del Trabajo y los tribunales laborales, junto con más medidas que eliminen los bastiones restantes de empleo informal y falta de cobertura de seguridad social. • Aumentar de 18 a 25 años la edad para recibir salario mínimo completo, y decretar tasas más bajas (que aumenten con la edad) para trabajadores jóvenes. • Complementar un mayor gasto en beneficios de desempleo con una mejora del servicio de oficinas públicas de empleo. Considerar su fusión con el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo. Considerar la subcontratación de servicios de empleo al sector privado. • Dar prioridad a políticas que desarrollen el sistema continuo de educación y formación. Garantizar una capacitación de alta calidad en empresas y ofrecer capacitación adicional a los trabajadores de empresas más pequeñas. • Establecer mecanismos sistemáticos que faciliten el diálogo entre el sistema de educación vocacional y capacitación (VET, por su sigla en inglés) y el sector industrial, permitiendo el intercambio a nivel sectorial y regional. • Fomentar la capacitación en el lugar de trabajo en todo el sistema de VET, fomentando asociaciones entre instructores y empleadores.
  • Mejora de la igualdad y reducción de la pobreza
    • La movilidad social en Chile es baja. Con el fin de promover la igualdad de oportunidades hay una serie de pasos que Chile debería considerar. El más importante es la reducción de diversas formas de desigualdad, incluyendo la actual desigualdad del ingreso y el acceso a una educación de calidad. La experiencia de los países de la OCDE sugiere asimismo que son deseables las intervenciones dirigidas al mejoramiento de las condiciones de vida de la infancia. • Existe un amplio margen para la movilización de la oferta de trabajo entre los grupos de trabajadores que en la actualidad están subrepresentados en el mercado laboral. Los requisitos de capacitación y búsqueda de empleo que el gobierno planea introducir, como las condiciones del nuevo programa de Ingreso Ético Familiar, promoverán la movilización de oferta de trabajo adicional, en tanto se otorgue una asistencia adecuada a los trabajadores más desaventajados. La infraestructura de servicios existente no ha logrado ayudar a que muchos de ellos obtengan un empleo remunerado, condición de toda reducción significativa de la pobreza. Chile necesita mantener sus inversiones en infraestructura de provisión de servicios (por ejemplo, la formación de trabajadores sociales y personal de las oficinas de empleo). • El gobierno planea adaptar la Ficha de Protección Social para medir con precisión los cambios actuales del ingreso y para diseñar herramientas complementarias con las cuales medir los cambios de corto plazo del ingreso que permitirán una mejor focalización e incentivos para el empleo. Se deberían intensificar los esfuerzos en esta dirección. • Alcanzar los resultados de los programas de políticas sociales del gobierno requerirá la colaboración y coordinación eficaz sobre desarrollo de políticas públicas, implementación y evaluación entre los ministerios y ministros pertinentes, y con el propuesto Ministerio de Desarrollo Social (MDS). Esto exigirá un fuerte liderazgo de la Presidencia, la Dirección de Presupuestos y un liderazgo eficaz dentro del nuevo ministerio.
  • Mejora de la capacidad de la administración pública
    Chile cuenta con las instituciones gubernamentales para maximizar el potencial de su administración pública y para desplegar recursos en búsqueda de sus pretensiones económicas y socioeconómicas. Conforme avanza la modernización del Estado, Chile debe prestar atención no sólo a las estructuras y procesos, sino también a los horizontes de planeación y a la coordinación de actores para lograr una política eficaz de diseño e implementación. Con este fin, debe: • Complementar sus mecanismos de planeación estratégica de corto y mediano plazos con una planeación de plazos más largos, que mejore la preparación para sucesos "discontinuos". • Reforzar la coordinación interministerial y los incentivos para enfoques de políticas basados en programas o planeación con el fin de incrementar la sinergia en el uso de recursos financieros y humanos, y de optimizar los resultados de las políticas. • Aumentar más la flexibilidad al presupuestar recursos, y considerar un presupuesto o marco de gasto de mediano plazo para identificar las fuentes de financiamiento con el propósito de aplicar o construir más programas de políticas públicas. • Vincular los niveles del personal no sólo a la disponibilidad de recursos sino también a las necesidades futuras para mejorar la flexibilidad y competencias en la administración de recursos humanos. • Adoptar un enfoque amplio para la simplificación administrativa que facilite el crecimiento de múltiples sectores y reduzca las iniciativas ministeriales ad hoc. • Garantizar el tiempo, recursos y mecanismos adecuados para hacer buen uso de la información proveniente del compromiso ciudadano, pues un uso impulsado por la demanda o "ciudadano" de los fondos mejora los resultados de las políticas. • Ser sensible ante las diversas funciones del gobierno y adaptar los enfoques de las reformas de modo correspondiente para mejorar la sustentabilidad. Es probable, por ejemplo, que la función del gobierno en la reforma fiscal para bienes de consumo o en favor del crecimiento difiera de su función en la reforma de educación, salud o administrativa.
  • Fortalecimiento del sistema financiero
    • Garantizar una mayor independencia y transparencia de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, la Superintendencia de Valores y Seguros, y Superintendencia de Pensiones. • Emprender acciones legislativas para establecer una supervisión a nivel de grupos financieros y expandir la vigilancia a proveedores de crédito no bancarios. • Avanzar más en el manejo de riesgo de administradores de fondos de pensión, y establecer un sistema de supervisión en base al riesgo en los sectores privados de pensiones de seguros. • Establecer normas que requieran que las aseguradoras evalúen la idoneidad de las reaseguradoras. • Evaluar el impacto de las reformas recientes sobre beneficios de pensiones y evaluar la necesidad de iniciativas adicionales de políticas para elevar los ahorros de pensiones y promover un retiro más tardío. • Fortalecer la conciencia y educación financieras en el área de crédito, seguros y pensiones privadas para que los individuos tomen mejores decisiones.
  • Políticas de desarrollo regional
    • Deben fomentarse políticas basadas en el territorio: el potencial de crecimiento regional dependerá en gran medida de cómo las políticas públicas se adapten a las características y oportunidades específicas y variadas de las diferentes regiones de Chile. • Mejorar el acceso a la infraestructura, los servicios básicos y las telecomunicaciones en las zonas rurales y las regiones periféricas representa una fuente potencial de crecimiento que aumentaría el desempeño general del país. • Para mejorar las perspectivas de las zonas rurales, es necesario pasar de políticas sectoriales agrícolaspolíticas sectoriales centradas en subsidios agrícolas, a programas de desarrollo rural más integrales. • Las regiones chilenas se beneficiarían en particular de políticas dirigidas a impulsar la productividad, como aquellas orientadas a la innovación y el emprendimiento empresarial, así como a mejorar la educación y la formación. • La mejora y actualización de las tecnologías en industrias tradicionales con el fin de generar un crecimiento conducido por la innovación puede representar un estímulo para regiones como Valparaíso o Bío-Bío, y para las regiones del norte en las que la manufactura tiene potencial no desarrollado. • Los diagnósticos "de abajo hacia arriba" de las ventajas productivas regionales pueden ayudar a identificar recursos regionales no aprovechados, posibilitando la diversificación económica. Un enfoque desde el territorio también ayudaría a considerar los efectos de derrame (spillover effects) entre los distintos sectores de un territorio y las dinámicas regionales en su conjunto. • Será importante otorgar competencias ampliadas a los gobiernos regionales para permitirles desempeñar un papel activo en la discusión, la planificación y la coordinación de políticas de desarrollo regional. • El potencial de los Convenios de Programación (aprovechando la recién aprobada Reforma Constitucional en materia de Gobierno y Administración Regional) podría desarrollarse de manera adicional. Este acuerdo contractual entre diferentes niveles de gobierno podría ayudar en la coordinación de las prioridades regionales y sectoriales. • Deben fomentarse otros mecanismos, como la formación de capacidades, los sistemas de gestión del desempeño y el fortalecimiento de mecanismos de participación, con miras a fortalecer las capacidades y el desempeño regionales y locales. Por último, es necesario reforzar la estructura de gobernanza de las zonas metropolitanas con el fin de mejorar la provisión de los servicios públicos clave, y fomentar un sistema urbano integrado.
  • Promoción del crecimiento verde
    • Integrar de manera adicional los objetivos ambientales en políticas sectoriales (minería, actividad forestal, turismo, energía, agricultura, pesca y transporte) para lograr un crecimiento verde. • Formular una estrategia nacional de mitigación de gases de efecto invernadero (GEI) con un el objetivo de reducción de las emisiones y planes de acción para sectores clave; eliminar de manera gradual los subsidios para combustibles (incluso créditos y exenciones fiscales) e introducir la fijación de precios del carbono como la manera más eficiente eficaz en costos de tratar las emisiones de GEI generadas por la producción de energía, el transporte y la industria. • Poner en marcha de manera completa la Estrategia Nacional de Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas (GICH), con miras a mejorar la coordinación del sector público en la gestión del agua. Reevaluar los estándares de flujo de los ríos para asegurarse de que son adecuados y se cumplen. • Implementación completa del Plan de Acción de País de la Estrategia Nacional de Biodiversidad, dedicar los recursos adecuados a cumplir con el objetivo de proteger a 10% de todos los ecosistemas significativos de Chile y diseñar mecanismos para pagar por los servicios de ecosistemas. • Reducir más el impacto ambiental del sector minero (por ejemplo, la contaminación del aire por SO2 y arsénico, la contaminación del agua, los sitios y las presas para contener residuos abandonados). U; utilizar instrumentos económicos y de otro tipo para resolver los problemas de contaminación, relacionados con el principio de "quien contamina paga", y prestar atención especial atención a las compañías mineras pequeñas y medianas por medio de ayuda tecnológica, financiera y de consultoría. • Aumentar la contribución financiera del sector minero, entre otras cosas, para apoyar la inversión de largo plazo en capital humano, ambiental y social; considerar un mecanismo para una captura más eficaz de las rentas de recursos relacionadas con la explotación de minerales. • Utilizar los instrumentos económicos de manera más amplia para complementar las medidas de dominio y control que el país emplea en sus políticas ambientales, incluyendo la revisión del sistema fiscal, y asegurarse de que refleje mejor el costo verdadero de las externalidades ambientales. • Asegurarse de que el nuevo marco institucional facilita la puesta en marcha eficiente de los instrumentos legales de la OCDE que tienen que ver con el ambiente, en particular los relacionados con los residuos y los químicos; completar la implementación de la Política Nacional de Seguridad Química y de la Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos, y asegurar la promulgación y ejecución de una nueva Ley general de Residuos.
  • Diversificación de las exportaciones y mejora de la competitividad
    Para que los ingresos en Chile se igualen al promedio de la OCDE, es necesario un crecimiento rápido de las exportaciones, el cual, a su vez, requerirá mejoras progresivas en competitividad y una diversificación de la base de exportación del país. Hay oportunidades continuas para apalancar las dotaciones de recursos naturales de Chile, sobre todo mediante la provisión aumentada de servicios relacionados, como los servicios de ingeniería y empresariales. Estos servicios también podrían formar la base de nuevas e imprevistas fuentes de oportunidad. Numerosas barreras reglamentarias continúan inhibiendo el comercio de servicios. La participación de Chile en un proyecto de la OCDE para registrar dichas barreras y medir las restricciones en el comercio de servicios sería valiosa para indicar las prioridades en lo referente a reformas. Chile necesita también vencer una serie de restricciones del lado de la oferta, donde no logra la mejor práctica de la OCDE. Áreas importantes incluyen la educación y el capital humano, la innovación, la competencia interna y la normatividad normativa del mercado de trabajo. Las recomendaciones de política existentes en estas áreas podrían en el futuro diseñarse a la medida de las necesidades de los clusters de exportación específicos.
  • Cómo aprovechar al máximo un régimen abierto de inversión extranjera
    Los objetivos de la política de inversión y los programas de facilitación de la inversión deberían ser los siguientes: • Preservar un régimen de inversión favorable al introducir evaluaciones reglamentarias periódicas para asegurar que las reglamentaciones continúen cumpliendo con sus propósitos propuestos. • Mejorar las estadísticas de IED y asegurarse de que haya información disponible para apoyar la formulación y la evaluación de políticas. • Revisar los incentivos para la inversión existentes a la luz de las prioridades actuales de política y el potencial para introducir nuevos instrumentos orientados a fomentar mayores vínculos de la IED con la economía en general. • Modernizar y aclarar las funciones, la estructura y las interrelaciones entre las diversas agencias implicadas en el fomento y la facilitación de la inversión para establecer sus responsabilidades en la realización de las funciones de formación de imagen, orientación de la inversión, fomento de vínculos y defensa de las políticas.
  • Medición del progreso y bienestar
    Se recomienda que el gobierno de Chile: • Contribuya a expandir el alcance de la agenda de "Medición del Progreso" a las necesidades de países emergentes, participando en los foros de la OCDE y ayudando a identificar aquellos aspectos más relevantes para dichos países, así como enfoques de medición ajustados a sus necesidades. • Considere el establecimiento de una mesa redonda nacional en torno a la "Medición del Progreso" - en la que participen círculos académicos, sociedad civil y organizaciones regionales - para así identificar los asuntos más apremiantes para el país, evaluar la pertinencia de las medidas hoy disponibles y desarrollar un programa orientado a políticas de medición que pueda incluirse en los planes de trabajo del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y de los organismos gubernamentales pertinentes.
  • Anexo A
  • Anexo B
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