Le Portugal a considérablement modernisé son économie ces dernières années. Cependant, la croissance potentielle, déjà faible, a probablement été affectée par la crise mondiale. Par ailleurs, la prime de risque sur les emprunts souverains, si elle reste élevée, risque de compromettre la reprise économique. Dans ces circonstances, le plus urgent est de regagner la confiance des investisseurs en assainissant rapidement les finances publiques. Il faudra ensuite réduire durablement le déficit extérieur, qui atteint un niveau élevé. Mais surtout, le Portugal doit mettre en oeuvre des politiques conduisant à une croissance plus dynamique et durable, ce qui faciliterait l’assainissement budgétaire et permettrait de réduire l’écart de revenu important par rapport aux pays de l’OCDE plus prospères.

En 2009, le PIB portugais a accusé un recul de 2.6 %, ce qui représente une récession prononcée, mais néanmoins plus limitée que pour l’ensemble de la zone euro. Grâce notamment à l’absence de bulle immobilière avant la crise et à une faible exposition aux actifs toxiques, le secteur financier est resté sain. Cependant, les perspectives de croissance restent médiocres. L’activité économique a recommencé à progresser en 2010, mais elle devrait rester peu soutenue sur le moyen terme, la croissance potentielle déjà faible ayant probablement été affectée par la crise mondiale. Le Portugal n’a pas échappé aux soubresauts des marchés de capitaux : sa dette a été déclassée et les primes de risque se sont accrues, si bien que la reprise pourrait être compromise si la situation venait à se détériorer. Dans ces conditions, l’enjeu immédiat est de regagner la confiance des investisseurs en assainissant rapidement les finances publiques. Ensuite, il s’agira d’atténuer les déséquilibres macroéconomiques, condition indispensable à une réduction durable de l’important déficit extérieur, notamment grâce à une amélioration de la compétitivité. Enfin, le Portugal va devoir relancer son mouvement de convergence vers les pays à plus haut niveau de revenu. Le processus de rattrapage s’étant interrompu au début de la décennie, il faut renforcer la croissance potentielle, ce qui permettra de rétablir la viabilité budgétaire sur le long terme.

Depuis le début des années 2000, le Portugal a vu s’interrompre son processus de convergence avec les économies plus développées de l’OCDE. Sa croissance tendancielle lente est le reflet, pour l’essentiel, des déséquilibres de son économie. La contribution excessive de la consommation, la modestie des gains de productivité du travail et l’insuffisante modération salariale ont entraîné une dégradation marquée de la compétitivité, surtout jusqu’en 2006, et un endettement extérieur important. Il est probable que la crise économique a aggravé la situation en frappant sans doute de plein fouet la croissance potentielle future et en mettant à mal la viabilité budgétaire, ce qui a nourri une progression des écarts souverains. Le rééquilibrage de l’économie portugaise et l’avènement d’une croissance durable et plus forte imposent d’assainir rapidement les finances publiques. Il faudra continuer d’appliquer les mesures d’assainissement de manière stricte, de préférence par des restrictions de dépenses, mais le gouvernement doit se tenir prêt le cas échéant à réduire les dépenses fiscales et à relever les impôts créant le moins de distorsions. Comme l’indique le chapitre 2, il doit saisir l’opportunité de rendre la fiscalité plus propice à la croissance. Il lui faut également poursuivre des politiques de stimulation de la croissance potentielle, notamment parce qu’une croissance plus forte aidera à restaurer la viabilité budgétaire à long terme. Pour stimuler l’utilisation de la main-d’oeuvre, les autorités devraient revoir le dispositif d’indemnisation du chômage et atténuer le dualisme du marché du travail. Le relèvement de la productivité de la main-d’oeuvre est un autre défi que détaille le chapitre 3.

Le processus d’assainissement budgétaire et la nécessité de dynamiser la médiocre performance économique à long terme sont l’occasion de mettre en oeuvre des mesures fiscales pour augmenter l’efficience et rééquilibrer l’économie. Au fur et à mesure de l’assainissement, le transfert de l’imposition des revenus du travail vers les impôts sur la consommation et sur le patrimoine offre un moyen de regagner la compétitivité perdue et de créer des emplois, surtout si les réductions du coin fiscal sur le travail se concentrent sur les titulaires de bas salaires. L’assiette des impôts sur la consommation étant particulièrement large au Portugal, ce transfert pourrait induire une baisse considérable du coin fiscal tout en augmentant les recettes, le cas échéant. La productivité et le bien-être peuvent être améliorés en simplifiant le système fiscal, de manière à réduire les coûts de discipline élevés que celui-ci impose, surtout aux petites et moyennes entreprises. De même, le système fiscal pourrait être plus favorable à l’environnement en s’attaquant aux externalités générées par les transports, qui sont particulièrement préoccupantes en zone urbaine. Parallèlement, les pressions budgétaires considérables exigent des gains d’efficience dans le recouvrement des impôts. Il existe de nombreuses possibilités d’élargir l’assiette en réduisant les dépenses fiscales pour les principaux impôts directs et indirects, ainsi que pour la fiscalité immobilière.

Le processus de convergence de l’économie portugaise au sein de la zone OCDE s’est interrompu dans les années 2000 et la profonde récession de la période récente devrait freiner la croissance potentielle ces prochaines années. Les faibles gains de productivité dans la plupart des secteurs de l’économie expliquent la lente croissance. Il faut stimuler la croissance de la productivité en améliorant l’environnement des entreprises, notamment en assouplissant encore les procédures d’autorisation au niveau local et en faisant en sorte que la justice soit rendue plus rapidement. À moyen terme, des infrastructures de transport de meilleure qualité seront fondamentales pour une plus forte compétitivité. Les pouvoirs publics devraient jouer un rôle actif, mais il faudrait que les décisions d’investissement soient sélectives et reposent sur une analyse coûts-avantages transparente. À long terme, le principal enjeu est le rattrapage éducatif : il faut obtenir de meilleurs résultats dans le domaine de l’éducation et promouvoir l’égalité des chances dans le système éducatif. Il faudrait élargir la réforme de l’enseignement et de la formation professionnels et renforcer les disciplines professionnelles dans les programmes de formation.