Dans le cadre du projet « une gouvernance efficace au service de la transition politique et de la prospérité économique en Tunisie », l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) soutient la Tunisie dans le renforcement de la gouvernance budgétaire avec une vision qui promeut la transparence et la responsabilité, contribue à restaurer la confiance des citoyens dans l’action de l’État à tous les niveaux du gouvernement, pour développement économique inclusif.

La Constitution tunisienne de 2014 prévoit la décentralisation du pays. Cette évolution cherche à répondre de façon plus équitable et plus efficace aux besoins du peuple sur l’ensemble du territoire tunisien et induira la modification des compétences et des moyens des collectivités locales. Elle interviendra parallèlement à l’instauration de la Gestion Budgétaire par Objectifs (GBO), organisant la préparation et l’exécution du budget de l’État par programmes et sur la base de la performance. Ces réformes supposent la révision, d’une part, des procédures de contrôle financier, administratif et juridictionnel des actes des collectivités locales, et, d’autre part, des missions confiées aux services de l’État et autorités de tutelle, dans le contexte de la déconcentration.

La Tunisie constitue un État centralisé, où les décisions essentielles de la nation se trouvent arrêtées et appliquées par les administrations centrales. Les services étatiques déconcentrés et les collectivités locales disposent de compétences et moyens très réduits et s’avèrent soumis à des contrôles nombreux et divers, susceptibles de devenir paralysants, sans pour autant empêcher les atteintes à la bonne gouvernance. Cette situation semble avoir affecté le développement géographique du pays et l’efficience de l’administration. Elle a aussi fait naître une forte demande populaire pour davantage d’autonomie locale et une gestion plus démocratique, transparente et proche des citoyens.

La Tunisie s’étend sur 163.610 km² et abrite environ 11 millions d’habitants. La Constitution, adoptée en 1959 à la suite lors de son indépendance de 1956, a mis en place un État unitaire. Le pays se trouve divisé en 24 gouvernorats1, 264 délégations et 281 municipalités et apparaît fortement centralisé. En effet, les collectivités locales détiennent des compétences réduites et les services déconcentrés de l’État exécutent majoritairement les politiques publiques définies par les administrations centrales. En même temps, ces dernières conservent une capacité d’application directe importante de ces politiques publiques, tout en contrôlant étroitement les collectivités locales et leurs services territoriaux. Mais, attaqué lors de la Révolution de 2011, cet État centralisé a vocation à laisser la place à un autre, décentralisé, dont les contours ont été dessinés par la nouvelle Constitution de 2014.

Le chapitre examine l’organisation institutionnelle de la Tunisie et des pays membres de l’OCDE. Il constate que la Tunisie constitue, en application de la Constitution de 1959, un État unitaire et très centralisé, accordant une très faible autonomie et des ressources financières réduites à ses collectivités locales. En rupture avec cette situation, la Constitution de 2014 jette les bases d’une véritable décentralisation, accordant davantage d’autonomie aux collectivités locales, et susceptible d’induire également une plus grande déconcentration. La structure institutionnelle des pays membres de l’OCDE apparaît, de son côté, extrêmement variée et ne détermine pas directement le poids des collectivités infranationales dans les recettes et les dépenses publiques. Le pouvoir réel de décision des collectivités locales reste, par ailleurs, limité par divers mécanismes, en particulier, l’importance des autorités centrales dans la détermination des normes ou dans l’application de diverses politiques sectorielles des collectivités infranationales.

Le chapitre constate que l’autonomie institutionnelle de l’entité infranationale détermine les contrôles auxquels elle se trouve soumise. Il observe que les diverses formes de contrôle appliquées aux collectivités infranationales visent à préserver leurs prérogatives et celles de l’État, et à garantir l’unité et la cohérence de l’action publique. Il montre qu’en Tunisie, la Constitution de 2014, tout en maintenant le principe du contrôle sur les actes des collectivités locales, prévoit l’évolution de ses modalités d’intervention. Toutefois, les formes et les acteurs du contrôle administratif et financier restent à préciser par le législateur. Le chapitre expose également les différents modes de contrôle interne et externe des pays membres de l’OCDE : financier, administratif et juridictionnel. Il note que dans la plupart de ces pays, le contrôle s’avère essentiellement externe, confié à des organes autonomes, et porte sur la légalité et, parfois, sur l’efficacité des actes. Il résulte, enfin, de l’analyse comparée qu’il n’existe pas de relation univoque entre l’organisation institutionnelle des États membres de l’OCDE et l’autonomie juridique et matérielle des entités infranationales les composant.

Le chapitre constate que de manière générale, l’État tunisien demeure très centralisé, et n’a pas accompli de grand transfert de ses missions et attributions des administrations centrales vers ses services locaux. Quand elle a eu lieu, la déconcentration en Tunisie a emprunté deux voies : d’une part, celle de services de l’État dépourvus de la personnalité morale (directions régionales ministérielles), et, d’autre part, celle d’institutions jouissant de la personnalité morale (établissements et entreprises publics), ces instances demeurant largement dépendantes des décisions et des contrôles des services centraux de l’État. Ce chapitre présente notamment les dispositions encadrant la passation et l’exécution des marchés publics par les administrations déconcentrées (en particulier les achats réalisés par entreprises publiques), et identifie les facteurs susceptibles d’éviter de nouvelles irrégularités.

Le chapitre constate que de manière générale, l’État tunisien demeure très centralisé, et n’a pas accompli de grand transfert de ses missions et attributions des administrations centrales vers ses services locaux. Quand elle a eu lieu, la déconcentration en Tunisie a emprunté deux voies : d’une part, celle de services de l’État dépourvus de la personnalité morale (directions régionales ministérielles), et, d’autre part, celle d’institutions jouissant de la personnalité morale (établissements et entreprises publics), ces instances demeurant largement dépendantes des décisions et des contrôles des services centraux de l’État. Ce chapitre présente notamment les dispositions encadrant la passation et l’exécution des marchés publics par les administrations déconcentrées (en particulier les achats réalisés par entreprises publiques), et identifie les facteurs susceptibles d’éviter de nouvelles irréLe chapitre présente les modalités des contrôles politiques et d’amélioration de la transparence financière des collectivités locales tunisiennes. Il ressort de l’examen qu’en Tunisie, ces contrôles restent insuffisants pour instaurer les bonnes conditions de la libre administration des collectivités régionales et communales et leur autonomie organique, en particulier, en ce qui concerne les moyens et l’information financière. De plus, les procédures d’approbation budgétaire et la qualité de l’information ne permettent pas un débat de fond. Enfin, il manque à l’Assemblée des représentants du peuple et aux assemblées locales tunisiennes une véritable appropriation de la mission de contrôle – notamment financier.gularités.

Le chapitre constate qu’en Tunisie, les budgets des collectivités locales se trouvent soumis à la tutelle et au contrôle de l’administration de l’État. Celui-ci verse aussi aux collectivités locales et établissements locaux des crédits qui deviennent l’essentiel de leurs ressources propres. Mais en définissant très précisément la destination et les conditions d’utilisation de ces ressources, il ne consent aux entités locales qu’une très faible marge d’action, réduisant grandement leur capacité à s’adapter à la situation de leur circonscription, et devenant de la sorte le maître de la gestion des projets locaux.

Le chapitre décrit avec précision les modalités d’exercice du contrôle juridictionnel applicable aux collectivités locales. Il constate les prérogatives des deux principaux acteurs de ce contrôle juridictionnel, à savoir, la Cour des comptes, chargée principalement de juger les comptes des comptables publics et la régularité des comptes locaux, et le juge administratif, vérifiant la légalité des actes administratifs, ayant parfois une portée financière. Il ressort de l’étude que le rôle de ces organes de contrôle s’avère déterminant dans la protection, d’une part, des biens et ressources publics, et, d’autre part, de l’État de droit au niveau local. Toutefois, les missions et les conditions d’exercice de ceux-ci souffrent d’importantes carences, appelant des évolutions rapides de la législation et des moyens humains et matériels. Parallèlement, l’amélioration des compétences contentieuses internes de l’administration s’avère un défi de taille à relever.