Lignes directrices pour des mesures agroenvironnementales efficaces

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Author(s):
OECD
Publication Date :
31 May 2010
Pages :
132
ISBN :
9789264086999 (PDF) ; 9789264086852 (print)
DOI :
10.1787/9789264086999-fr

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L’amélioration de la performance environnementale de l’agriculture est une priorité dans les pays de l’OCDE et dans de nombreux pays non membres de l’OCDE. Elle sera une préoccupation croissante à l’avenir étant donné les pressions qui s’exerceront pour nourrir une population mondiale en augmentation avec des ressources en terres et en eau limitées. Les politiques ont un rôle important à jouer lorsque les marchés sont inexistants ou fonctionnent mal pour de nombreux résultats environnementaux de l’agriculture.

L’étude porte sur la conception et la mise en œuvre de normes et réglementations environnementales, d’écotaxes, de paiements environnementaux et de systèmes de permis négociables pour traiter les problèmes agroenvironnementaux. Elle aborde la question du choix des instruments d’action et de la conception d’instruments spécifiques, dans le but d’identifier ceux qui sont les plus efficaces par rapport à leur coût dans des situations très différentes d’un pays de l’OCDE à l’autre.

Les conclusions fondamentales qui se dégagent de cette étude sont qu’il n’existe pas d’instrument particulier qui laisse les pouvoirs publics espérer atteindre tous les objectifs agroenvironnementaux ; que l’efficacité des dispositifs de paiement pourrait être améliorée en ayant recours à des mesures fondées sur les résultats ; et qu’il est nécessaire que les combinaisons d’instruments comportent des instruments de politique qui se complètent et ne soient pas incompatibles.

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    Avant-propos
    Jussi Lankoski et Andrea Cattaneo sont les principaux auteurs de cette étude, préparée pour le Groupe de travail mixte sur l’agriculture et l’environnement. L’étude se fonde sur des documents de référence préparés par des consultants : Professeur James Shortle (Université d’État de Pennsylvanie, États-Unis) et Professeur Richard Horan (Université d’État du Michigan, États-Unis), qui ont élaboré un document d’information sur la conception des politiques concernant les normes environnementales, les écotaxes et les permis négociables, et Dr Simon Mortimer et Dr John Finn, qui ont préparé un document d’information sur l’indice d’empreinte agroenvironnementale comme méthode d’évaluation des politiques agroenvironnementales. L’objectif de ce rapport est de fournir aux responsables de l’élaboration des politiques un ensemble d’outils pour la conception et la mise en oeuvre de mesures d’un bon rapport coût-efficacité pour traiter les questions environnementales dans le secteur agricole.
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    Résumé
    Les Lignes directrices visent à aider les responsables des politiques avec des outils supplémentaires pour concevoir et mettre en oeuvre des politiques agroenvironnementales d’un bon rapport coût-efficacité. Elles s’appuient sur les normes environnementales, les écotaxes, les paiements agroenvironnementaux et les permis négociables pour aborder les préoccupations agroenvironnementales (externalités). L’objectif n’est pas de promouvoir un instrument ou une combinaison d’instruments spécifiques dans un quelconque pays de l’OCDE, mais de mieux comprendre comment utiliser différents types d’instruments, dans quel contexte, et quels sont les aspects essentiels de la conception et de la mise en oeuvre qui doivent être pris en compte pour qu’un instrument donné réussisse.
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    Introduction
    Les normes environnementales, les écotaxes, les paiements agroenvironnementaux et les systèmes de permis négociables représentent des outils importants dans la panoplie des moyens d’action dont disposent les décideurs pour traiter les problèmes agroenvironnementaux. Leur application varie selon les pays, et les outils eux-mêmes ont évolué au fil du temps, car on a appris progressivement à connaître les avantages des diverses approches dans le traitement des différents problèmes, et les problèmes ont changé. Avec le temps, la palette des problèmes agroenvironnementaux s’est élargie, et il a été admis que l’agriculture contribuait également à fournir des services environnementaux. En conséquence, l’éventail des moyens d’action appliqués dans ce domaine a également été élargi, avec plus ou moins de réussite.
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    Objectifs des instruments agroenvironnementaux et critères d'évaluation des politiques
    Les instruments agroenvironnementaux ont essentiellement pour objet la réalisation d’objectifs environnementaux fixés par les pouvoirs publics, qui autrement ne pourraient être atteints compte tenu de l’absence de marchés ou des dysfonctionnements qu’ils présentent. Pour atteindre ces objectifs, il faut soit maîtriser des contraintes exercées sur l’environnement, telles que des émissions polluantes, soit inciter les exploitants agricoles à entreprendre des activités bénéfiques pour l’environnement qui augmentent le flux de services écologiques, par exemple une gestion des pratiques et des terres agricoles qui améliore l’habitat d’espèces sauvages. Dans les deux cas, l’obtention du résultat voulu nécessite de faire évoluer les décisions des producteurs afin qu’elles soient compatibles avec la réalisation des objectifs agroenvironnementaux.
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    Tour d'horizon des paramètres de conception des politiques
    Atteindre un objectif requiert un plan et des moyens. L’objectif voulu peut être défini par le choix de buts environnementaux et la prise en compte du but économique d’efficacité par rapport au coût. Ensuite, le plan implique la sélection et la mise en oeuvre d’instruments pour obtenir le résultat souhaité. La présente section se propose d’examiner certaines questions générales que pose l’établissement de ce plan ; on trouvera dans les chapitres suivants une analyse plus détaillée des caractéristiques de conception d’instruments particuliers.
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    Adaptation de normes environnementales, d'écotaxes et de permis négociables
    Ce chapitre étant axé sur les instruments qui donnent concrètement un certain nombre de droits à la collectivité en matière de qualité de l’environnement, nous nous concentrerons ici sur les instruments de lutte contre les externalités négatives. Les mêmes instruments pourraient en principe être retenus pour susciter la production d’externalités positives, mais dans la pratique, on utilise à cette fin d’autres approches, comme les paiements ou subventions.
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    Questions intéressant la conception de programmes de paiements agroenvironnementaux
    La plupart des pays de l’OCDE offrent des paiements monétaires aux exploitants agricoles pour les encourager à appliquer des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement, sur la base du volontariat, sans se limiter à celles qu’exige la réglementation ni à celles qui sont définies comme de bonnes pratiques agricoles. Le plus souvent, ces programmes agroenvironnementaux accordent un paiement fixe unique en demandant aux agriculteurs de se conformer à un ensemble prédéterminé de dispositions environnementales, comme la réduction du travail du sol ou la limitation de l’intensité et de la fréquence des applications d’engrais, d’effluents d’élevage et de pesticides. Cette méthode du paiement fixe pose un problème évident, puisqu’elle ne permet pas de tenir compte dans la conception et la mise en oeuvre des mesures, de l’hétérogénéité des coûts de mise en conformité encourus par les exploitants et de la productivité locale des biens environnementaux. Les paiements fixes versés dans des conditions hétérogènes risquent par conséquent de réduire l’efficacité des programmes de paiements agroenvironnementaux par rapport aux coûts.
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    Panoplies de mesures agroenvironnementales
    L’ouvrage Politiques de l’environnement : Quelles combinaisons d’instruments ? (OCDE, 2007d) examine de manière approfondie l’efficience économique et l’efficacité environnementale du recours à des panoplies d’instruments plutôt qu’à des instruments isolés.
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    Politiques agroenvironnementales des pays de l'OCDE
    La panoplie des instruments agroenvironnementaux appliqués par les pays de l’OCDE pour atteindre leurs divers objectifs en matière d’environnement prend en compte plusieurs aspects, en particulier : (i) la démarche politique globale du secteur ; (ii) les problèmes environnementaux spécifiques et leurs liens perçus avec les activités agricoles ; (iii) la nature des droits de propriété liés à l’utilisation des ressources naturelles (terres, eau) ; et (iv) les inquiétudes de la société liées aux problèmes environnementaux. De plus, des mesures de « persuasion » sont destinées à changer les perceptions et priorités du cadre de décision des agriculteurs en relevant le niveau de sensibilisation et de responsabilité environnementales.
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    Évaluation ex ante et ex post des politiques agroenvironnementales
    L’éventail des méthodes disponibles pour évaluer les politiques agroenvironnementales est large. Des évaluations « ex ante » et « ex post » ont été employées dans le processus d’élaboration des politiques (OCDE, 2005a). Ce chapitre s’intéresse en particulier à trois aides à la prise de décision : l’analyse coûts-avantages, l’analyse coût-efficacité et l’analyse multicritères.
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    Résumé et bonnes pratiques sur le plan de l'action
    L’amélioration des performances environnementales de l’agriculture revêt un degré de priorité élevé dans les pays de l’OCDE. Les mesures destinées spécifiques à traiter les problèmes d’environnement dans le secteur agricole sont d’apparition relativement récente, mais elles tendent désormais à se généraliser. Ces mesures varient grandement d’un pays à l’autre et même à l’intérieur des pays, reflétant la gravité des contraintes exercées sur l’environnement, les possibilités de fourniture de services écosystémiques et les facteurs historiques et culturels qui influencent les priorités de l’action des pouvoirs publics.
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    Annexe A. Bases d'appréciation de la conformité pour les différents instruments de politique agroenvironnementale
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    Annexe B. La conditionnalité dans l'Union européenne
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    Annexe C. Normes ou taxes
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    Bibliographie
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